助力實現(xiàn)碳達峰碳中和的稅收政策優(yōu)化探索

作者：
張秋林（河北省稅務干部學校）
王曉潔（河北經貿大學財政稅務學院）
王秀哲（河北經貿大學財政稅務學院）

當前，綠色低碳發(fā)展已成為國際共識，解決碳排放問題需要國際社會共同努力。習近平主席在2020年聯(lián)合國大會上宣布，中國將提高國家自主貢獻力度，二氧化碳排放力爭于2030年前達到峰值，努力爭取2060年前實現(xiàn)碳中和。稅收是推動我國綠色發(fā)展、實現(xiàn)碳達峰碳中和（以下簡稱“雙碳”）的重要政策工具，可為實現(xiàn)“雙碳”目標提供有力支持和保障。
在“雙碳”目標提出之前，就有學者對綠色經濟、循環(huán)經濟、生態(tài)環(huán)保等方面的稅收政策支持作過相關研究?！半p碳”目標提出后，相關研究更是層出不窮。針對稅收政策如何在增加碳排放成本的基礎上激勵企業(yè)技術升級并參與碳排放市場交易，張莉 等（2021）建議完善現(xiàn)有限制性稅種，例如對煤征收消費稅、提高煤適用的資源稅稅率。同樣，丁丁 等（2020）、李建軍 等（2021）建議將碳排放納入現(xiàn)有稅種的征稅范圍，例如在資源稅或環(huán)境保護稅下增設相應子稅目。許文（2021）、李建軍 等（2021）、賈曉薇 等（2021）論證了開征碳稅的必要性，黃瀟（2021）同樣認為單獨設置新稅種能更好發(fā)揮減碳效應。王佳鄧 等（2021）建議適度提高環(huán)境保護稅稅率，同時配合企業(yè)所得稅優(yōu)惠等輔助政策。鄧微達 等（2021）也強調，實施一定力度的稅收政策才能達到減排效果，但力度過大會對經濟產生負面效應。在稅收政策對碳減排的影響效應方面，不少學者也進行了實證分析。王佳鄧 等（2021）利用可計算一般均衡模型發(fā)現(xiàn)環(huán)境保護稅具有碳減排的協(xié)同效應，但是僅靠環(huán)境保護稅減輕溫室效應作用有限。梁偉 等（2014）同樣利用可計算一般均衡模型發(fā)現(xiàn)，雖然征收碳稅有利于優(yōu)化能源消費結構，但也會影響宏觀經濟發(fā)展，如果缺乏相應配套措施的輔助，很難實現(xiàn)“雙重紅利”。而李曉紅 等（2019）發(fā)現(xiàn)財政補貼和稅收優(yōu)惠對清潔能源技術創(chuàng)新均有正向激勵作用。此外，還有一些學者提出，完善碳排放權交易市場稅收政策以促進碳減排（馬海濤 等，2021）。
當前我國如何實現(xiàn)“雙碳”目標還處于不斷探索過程中，相關稅收政策也需進一步細化以提升與“雙碳”目標的契合度。作為促進綠色低碳發(fā)展的重要政策工具，碳稅的開征與否在我國仍存在一定爭議。本文暫且擱置爭議，立足碳稅以外的政策工具，從推動能源清潔低碳高效利用和產業(yè)優(yōu)化升級、發(fā)展綠色低碳技術以及生態(tài)系統(tǒng)碳匯的角度探索研究助力實現(xiàn)“雙碳”目標的稅收政策。

一、我國助力實現(xiàn)“雙碳”目標的稅收政策現(xiàn)狀
為貫徹落實黨的二十大精神，“推動能源清潔低碳高效利用”，稅收政策發(fā)揮了一定作用。在我國現(xiàn)行稅制體系中，用以調節(jié)能源消耗及能源消費結構的稅收政策主要體現(xiàn)在資源稅、消費稅以及增值稅中。資源稅方面，我國目前對原油、天然氣、煤等化石能源征收資源稅。例如，我國稅法規(guī)定，對原油和天然氣征收6%的資源稅，對煤適用2%到10%的幅度稅率。同時，為了鼓勵煤炭資源集約開采利用，自2023年9月1日至2027年12月31日，對充填開采置換出來的煤炭，資源稅減征50%。消費稅方面，我國目前對成品油征收消費稅，成品油具體包括汽油、柴油、航空煤油、石腦油、溶劑油、潤滑油和燃料油7個子稅目。其中，汽油、石腦油、溶劑油、潤滑油均適用1.52元/升的定額稅率，而柴油、航空煤油和燃料油適用的定額稅率為1.2元/升。增值稅方面，稅收優(yōu)惠多集中于清潔低碳能源發(fā)電領域。例如，自2015年7月1日起，對納稅人銷售自產的利用風力生產的電力產品，實行增值稅即征即退50%的政策。
從實現(xiàn)“雙碳”目標的要求和路徑看，我國工業(yè)、建筑和交通等領域能源消耗高，碳排放問題嚴重，短期內推動產業(yè)優(yōu)化升級進而實現(xiàn)凈零碳排放的任務艱巨。在工業(yè)領域，推進碳減排的稅收政策主要體現(xiàn)在環(huán)境保護稅和企業(yè)所得稅中。環(huán)境保護稅方面，當前我國對大氣污染物、水污染物、固體廢物等應稅污染物按照定額稅率征收環(huán)境保護稅。企業(yè)所得稅方面，主要是利用研發(fā)費用加計扣除的優(yōu)惠政策鼓勵行業(yè)企業(yè)科技創(chuàng)新。例如，根據(jù)《財政部 稅務總局關于進一步完善研發(fā)費用稅前加計扣除政策的公告》（財政部 稅務總局公告2023年第7號）的規(guī)定，將所有符合條件行業(yè)企業(yè)的研發(fā)費用加計扣除比例由75%提高到100%，進一步助力產業(yè)優(yōu)化升級。在建筑領域，當前我國與綠色節(jié)能建筑相關的稅收政策主要集中在新型墻體材料銷售方面。我國稅法規(guī)定，納稅人銷售自產的符合條件的新型墻體材料，可享受增值稅即征即退50%的優(yōu)惠政策。在交通領域，推進清潔低碳轉型的稅收政策主要體現(xiàn)在消費稅、車輛購置稅和車船稅方面。我國稅法規(guī)定：對乘用車以排氣量為依據(jù)征收消費稅；對在我國境內購置汽車等應稅車輛的單位和個人征收10%的車輛購置稅；對我國境內的車輛船舶所有人或者管理人，根據(jù)排氣量、噸位數(shù)等征收車船稅。此外，自然生態(tài)系統(tǒng)中，陸地生態(tài)系統(tǒng)固碳是當前國際社會公認的最經濟可行和環(huán)境友好的減緩大氣二氧化碳濃度升高的重要途徑之一。我國現(xiàn)行推進生態(tài)系統(tǒng)碳匯能力提升的稅收政策主要集中在企業(yè)所得稅、個人所得稅和增值稅方面。我國稅法規(guī)定：對從事農作物新品種的選育、中藥材的種植、林木培育和種植以及林產品的采集等項目的所得免征企業(yè)所得稅；對個人或個體戶、個人獨資企業(yè)和合伙企業(yè)從事種植業(yè)取得的所得，暫不征收個人所得稅；對直接從事種植業(yè)、林業(yè)等的單位和個人銷售自產的屬于稅法規(guī)定范圍的初級農產品免征增值稅；等等。
綜合來看，現(xiàn)行稅收政策在助力碳減排方面發(fā)揮了重要作用。但是，我國能源消耗總量和強度仍然較大，化石能源消費占比過高，產業(yè)優(yōu)化升級面臨的碳減排壓力大，綠色低碳技術自主創(chuàng)新能力不足，生態(tài)系統(tǒng)碳匯能力受限，這些都是阻礙我國順利實現(xiàn)“雙碳”目標的現(xiàn)實挑戰(zhàn)。因此，本文著重梳理分析當前我國助力實現(xiàn)“雙碳”目標的稅收政策現(xiàn)狀及存在的問題，進而提出優(yōu)化建議，以更好發(fā)揮稅收政策應有的激勵約束作用。

二、當前我國助力實現(xiàn)“雙碳”目標稅收政策存在的問題

（一）推動能源清潔低碳高效利用的稅收政策存在的問題
總體上，我國能源消耗總量和強度較大，化石能源消費占比過高。但是，相關稅收政策調節(jié)力度不足，難以有效發(fā)揮稅收對能源清潔低碳高效利用的激勵作用。
1.資源稅政策存在的問題。當前，我國化石能源中，原油和天然氣適用的資源稅稅率為6%，煤適用的是2%到10%的幅度稅率。在我國多數(shù)地區(qū)，煤資源稅實際稅率低于10%，甚至低于原油、天然氣的適用稅率6%?，F(xiàn)階段，我國總發(fā)電量中約有67%來自以燃煤為主的火電，煤適用的資源稅稅率偏低導致其消費并不會受到資源稅的直接影響。因此，現(xiàn)行資源稅政策難以有效激勵能源清潔低碳高效利用的實現(xiàn)。
2.消費稅政策存在的問題。我國成品油消費稅在適用稅率、征收環(huán)節(jié)等方面均存在一定局限。首先，我國成品油消費稅7個子稅目適用的稅率結構相對單一，稅率差異化設計不足。例如，汽油、石腦油、溶劑油、潤滑油適用的稅率均為1.52元/升，沒有設定差別參數(shù)，相對單一的稅率結構無法有效糾正不同種類成品油對環(huán)境造成的負外部性，也難以通過稅收影響能源消費結構。其次，成品油消費稅在生產、委托加工、進口環(huán)節(jié)征收，但未涉及終端銷售環(huán)節(jié)。再加上消費稅的價內稅屬性，消費者無法有效感知稅負，因此，成品油消費稅本應發(fā)揮的碳減排作用大打折扣。此外，由于消費稅屬于中央稅，地方政府缺乏監(jiān)管動力，對成品油征收消費稅的支持力度可能不足。
3.增值稅政策存在的問題。我國現(xiàn)行增值稅稅收優(yōu)惠政策對推動能源清潔低碳高效利用的激勵作用較小。目前，我國與碳減排相關的增值稅稅收優(yōu)惠多集中于清潔低碳能源發(fā)電領域。但是，該類稅收優(yōu)惠主要體現(xiàn)在風能發(fā)電方面，而其他諸如水核光電等清潔能源發(fā)電則沒有相應的增值稅優(yōu)惠政策或相關優(yōu)惠政策已執(zhí)行到期。同時，增值稅即征即退政策在能源產業(yè)全產業(yè)鏈上分布不均，目前缺少支持能源消納以及儲能技術研發(fā)的增值稅稅收優(yōu)惠政策，總體上導致現(xiàn)行增值稅政策對推動能源清潔低碳高效利用的激勵作用不足。
（二）推動產業(yè)優(yōu)化升級的稅收政策存在的問題
貫徹落實黨的二十大精神，推動工業(yè)、建筑、交通領域清潔低碳轉型，需要稅收政策的引導和支持。然而，我國現(xiàn)行稅收政策在推動產業(yè)優(yōu)化升級方面還存在一些問題亟待解決。
1.工業(yè)領域。現(xiàn)階段，我國工業(yè)領域多為高耗能、高排放行業(yè)，碳減排壓力大。從稅收角度看，當前推進工業(yè)領域節(jié)能降碳的稅收政策調節(jié)力度略有不足。例如，在工業(yè)生產環(huán)節(jié)，環(huán)境保護稅征收范圍較窄、適用稅率過低，無法有效約束碳排放。長期來看，工業(yè)領域清潔低碳轉型需要推進低碳工藝革新以及數(shù)字化轉型，利用先進技術助力工業(yè)領域各行業(yè)全鏈條改革，推動高端制造業(yè)發(fā)展。然而，我國仍然缺乏專門激勵高耗能、高排放行業(yè)進行數(shù)字化轉型、推動高端制造業(yè)發(fā)展的稅收優(yōu)惠政策。
2.建筑領域。綠色節(jié)能建筑能夠有效推動碳減排。我國鼓勵建筑領域提升節(jié)能標準，但是綠色節(jié)能建筑材料的技術研發(fā)需要大量資金投入，對既有居住類建筑節(jié)能改造也需資金支持，建筑成本高。當前，我國與綠色節(jié)能建筑相關的稅收優(yōu)惠政策相對較少，覆蓋面窄。例如，納稅人銷售自產的符合條件的新型墻體材料，可享受增值稅即征即退50%的優(yōu)惠政策。除此之外，個別推出的零星稅收優(yōu)惠政策，總體上對建筑領域清潔低碳轉型產生的激勵作用有限。
3.交通領域。與推進交通領域清潔低碳轉型相關的稅種主要有消費稅、車輛購置稅和車船稅。其中，消費稅方面，乘用車消費稅以排氣量為計稅依據(jù)實施差別稅率，但是排氣量與碳排放量不一定成正比。同時，為避免適用高檔次消費稅稅率，一些汽車制造商轉而生產小排量汽車，為保證小排量汽車的動力性能而選擇應用一些高排放技術，這與當前節(jié)能減排的理念不符。車輛購置稅方面，我國車輛購置稅實行統(tǒng)一比例稅率10%，無法有效調節(jié)高耗能汽車的消費。車船稅方面，根據(jù)排氣量、噸位數(shù)等計征車船稅無法有效發(fā)揮稅收對車船節(jié)能減排的約束作用。
（三）推進綠色低碳技術研發(fā)應用的稅收政策存在的問題
為貫徹落實黨的二十大精神，充分發(fā)揮綠色低碳技術在碳減排中的重要作用，我國重點推廣了一批綠色低碳技術，例如碳捕集、利用與封存類技術，非化石能源類技術，節(jié)能及提高能效類技術，等等。雖然我國現(xiàn)行稅制體系中有一些激勵資源綜合利用、環(huán)境保護和節(jié)能減排的稅收優(yōu)惠政策，但是缺乏專門針對綠色低碳技術研發(fā)和應用的稅收優(yōu)惠政策。當前，我國綠色低碳技術自主創(chuàng)新能力不足，綠色低碳技術研發(fā)和應用成本較高，研發(fā)進程緩慢。這需要政府實施專項稅收優(yōu)惠以調動企業(yè)對綠色低碳技術的研發(fā)積極性，進而實現(xiàn)大規(guī)模商業(yè)應用。此外，我國現(xiàn)有鼓勵企業(yè)節(jié)能減排的稅收優(yōu)惠政策多以直接優(yōu)惠即“事后優(yōu)惠”為主，企業(yè)只有短期內實現(xiàn)資源綜合利用或節(jié)能減排才能享受相應的稅收優(yōu)惠，這與我國當前強調要從源頭控制碳排放的基本原則不符。因此，對綠色低碳技術在研發(fā)環(huán)節(jié)實施加速折舊、提高研發(fā)費用加計扣除比例、投資抵免等間接優(yōu)惠力度尚顯不足。
（四）推進生態(tài)系統(tǒng)碳匯能力提升的稅收政策存在的問題
現(xiàn)階段，我國比較重視培育陸地生態(tài)系統(tǒng)的碳匯能力并出臺了一系列稅收優(yōu)惠政策。例如，我國稅法規(guī)定：對從事林木培育和種植的所得免征企業(yè)所得稅；對個人或個體戶、個人獨資企業(yè)和合伙企業(yè)從事種植業(yè)取得的所得，暫不征收個人所得稅；對從事種植業(yè)、林業(yè)等的單位和個人生產的初級農產品免征增值稅等。但是，鑒于我國當前自然生態(tài)系統(tǒng)受到破壞，需利用稅收政策激勵生態(tài)系統(tǒng)的保護和修復。而現(xiàn)行稅制體系中，缺乏推進生態(tài)系統(tǒng)碳匯能力提升的稅收政策支持。在全面保護天然林、加強草原生態(tài)修復治理、強化濕地保護修復、推進海洋生態(tài)系統(tǒng)保護修復等過程中，需發(fā)揮稅收政策的調節(jié)作用，助力生態(tài)系統(tǒng)碳匯能力的鞏固提升。

三、助力實現(xiàn)“雙碳”目標的稅收政策優(yōu)化建議
（一）完善推動能源清潔低碳高效利用的稅收政策
現(xiàn)階段，我國需重點控制化石能源消費，充分利用稅收政策推進清潔能源體系建設，有效減少碳排放。
首先，在資源稅方面，適度提高煤的適用稅率。如前所述，同為能源礦產的煤在我國一些地區(qū)適用的幅度稅率最低為2%，遠遠低于原油、天然氣的適用稅率6%。煤的資源稅適用稅率過低不利于發(fā)揮稅收對能源消耗的調控作用。因此，應當有計劃地調整煤的資源稅適用稅率，可逐步由現(xiàn)行2%至10%這一幅度區(qū)間逐步提高為6%至10%，進而充分發(fā)揮稅收對煤炭清潔高效利用的約束作用。
其次，在成品油消費稅方面，調整適用稅率，逐步推進征收環(huán)節(jié)后移，并適時將其改為中央地方共享稅。第一，為有效發(fā)揮成品油消費稅對能源消費結構的調節(jié)作用，應調整優(yōu)化成品油子稅目稅率結構，設置更具差異化的稅率，以糾正不同類型能源對環(huán)境造成的負外部性。具體地，可考慮設計為階段性稅率調整模式，分階段逐步提高不同類型能源適用的消費稅稅率，從整體統(tǒng)籌規(guī)劃稅制體系設計，既要實現(xiàn)稅率合理化運行，又要避免綜合稅率過高增加納稅人的稅收遵從負擔。第二，改革征收環(huán)節(jié)，逐步將成品油消費稅征收環(huán)節(jié)后移至消費端。征收環(huán)節(jié)后移能使消費者更易于感知到稅負，進而有意識地調整自身的能源消費行為。第三，適時將成品油消費稅由中央稅改為中央地方共享稅，增強地方政府的監(jiān)管動力和征稅積極性。
最后，在增值稅方面，逐步擴大使用清潔能源的增值稅即征即退稅收優(yōu)惠政策覆蓋范圍。貫徹落實黨的二十大“統(tǒng)籌水電開發(fā)和生態(tài)保護，積極安全有序發(fā)展核電”精神，增值稅即征即退優(yōu)惠政策適用范圍應當全面覆蓋各類清潔能源發(fā)電領域，尤其保障水電、核電均能享受增值稅即征即退稅收優(yōu)惠。同時，進一步增強支持能源消納以及儲能技術研發(fā)的增值稅稅收優(yōu)惠力度，推進增值稅優(yōu)惠政策在能源產業(yè)全產業(yè)鏈上的均勻分布。
（二）完善推動產業(yè)優(yōu)化升級的稅收政策
首先，在工業(yè)領域，進一步優(yōu)化稅收獎懲機制，加速推動落后高耗能、高排放行業(yè)的淘汰退出，助力產業(yè)優(yōu)化升級。例如：完善環(huán)境保護稅政策，適度提高在工業(yè)生產環(huán)節(jié)排放大氣污染物、水污染物等應稅污染物適用的環(huán)境保護稅定額稅率；進一步拓展應稅污染物范圍，將碳排放量大、危害人體健康、易于征管的污染物納入環(huán)境保護稅征收范圍；同時實施階段性稅率調整機制，倒逼企業(yè)從源頭減少碳排放。再如，實施企業(yè)所得稅、增值稅等稅收優(yōu)惠政策，鼓勵企業(yè)數(shù)字化轉型，推進高端制造業(yè)綠色發(fā)展，進而實現(xiàn)工業(yè)發(fā)展與碳排放“脫鉤”。對于從事工業(yè)領域低碳工藝革新的企業(yè)，可在現(xiàn)行研發(fā)費用加計扣除優(yōu)惠政策的基礎上進一步提高其加計扣除比例；此外，推動傳統(tǒng)產業(yè)優(yōu)化升級，鼓勵企業(yè)對所研發(fā)低碳工藝進行技術轉讓，對該類低碳工藝技術轉讓在一定時期內免征企業(yè)所得稅。
其次，在建筑領域，進一步加大對綠色節(jié)能建筑的稅收支持力度，助力建筑領域綠色低碳轉型。在激勵綠色節(jié)能建筑材料技術研發(fā)方面，應當逐步增強企業(yè)所得稅稅收優(yōu)惠力度，提高研發(fā)費用加計扣除比例。在推進綠色節(jié)能建筑實施應用方面，應當逐步拓寬增值稅稅收優(yōu)惠覆蓋面，使更多的綠色節(jié)能建筑材料均能享受到增值稅即征即退優(yōu)惠政策。例如，納稅人銷售符合節(jié)能標準的絕緣材料以及外窗等各類節(jié)能建筑材料，也應享受增值稅即征即退優(yōu)惠政策。
最后，在交通領域，利用稅收優(yōu)惠政策推動以新能源汽車為重點的低碳交通體系建設，進一步完善消費稅、車輛購置稅和車船稅政策。消費稅方面，將乘用車消費稅計稅依據(jù)由排氣量改為碳排放量，根據(jù)車輛每百公里碳排放量設計差異化稅率；車輛購置稅方面，取消統(tǒng)一比例稅率，同樣按照車輛每百公里碳排放量設計差異化稅率，同時延續(xù)和優(yōu)化新能源汽車車輛購置稅減免政策；車船稅方面，改革車船稅計稅依據(jù)，根據(jù)車輛、船舶的百公里碳排放量設計差異化稅率，并對碳排放量低的車輛、船舶免征車船稅。
（三）完善推進綠色低碳技術研發(fā)應用的稅收政策
如前所述，綠色低碳技術中的碳捕集、利用與封存類技術應用前景廣闊，碳減排力度大。因此，我國應當尤其注重提高對該類綠色低碳技術研發(fā)應用的專項稅收激勵。例如：在研發(fā)環(huán)節(jié)，對碳捕集、利用與封存類技術實施企業(yè)所得稅優(yōu)惠，提高研發(fā)費用加計扣除比例，降低研發(fā)成本，激勵企業(yè)增加研發(fā)投入；在成果轉化環(huán)節(jié)，可考慮在我國財政狀況允許的情況下，對碳捕集、利用與封存類技術的轉讓所得免征企業(yè)所得稅?？偠灾?，現(xiàn)階段我國應當盡快出臺有針對性的稅收激勵政策，加快推進綠色低碳技術研發(fā)并投入商業(yè)應用，助力實現(xiàn)“雙碳”目標。
（四）完善推進生態(tài)系統(tǒng)碳匯能力提升的稅收政策
當前我國陸地生態(tài)系統(tǒng)碳匯能力較強，政府應當繼續(xù)實施相關稅收政策并進一步加大優(yōu)惠力度，鼓勵企業(yè)從事種植業(yè)、林業(yè)，增強森林、草原、濕地的碳吸收能力。例如，進一步完善提高農產品種植、植物生產銷售的增值稅和企業(yè)所得稅稅收優(yōu)惠政策。在此基礎上，逐步提高培育海洋生態(tài)系統(tǒng)碳匯能力的稅收政策支持力度，可考慮適時開征污染稅、垃圾稅等，推進海洋生態(tài)系統(tǒng)保護修復，培育海洋生態(tài)系統(tǒng)碳匯能力。此外，在充分發(fā)揮稅收激勵生態(tài)系統(tǒng)碳匯能力提升的基礎上，將稅收優(yōu)惠適用于我國現(xiàn)行碳排放權交易市場，將稅收政策與碳排放權交易市場有機結合起來，共同助力碳減排。具體地，可考慮利用企業(yè)所得稅稅收優(yōu)惠鼓勵市場主體間進行碳匯交易，推動碳匯市場發(fā)展。例如，允許企業(yè)將碳匯購買支出根據(jù)一定比例在所得稅稅前扣除，降低企業(yè)碳匯交易成本。
（本文為節(jié)選，原文刊發(fā)于《稅務研究》2023年第12期。）

歡迎按以下格式引用：
張秋林，王曉潔，王秀哲.助力實現(xiàn)碳達峰碳中和的稅收政策優(yōu)化探索[J].稅務研究，2023（12）：101-106.


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