擴大內需戰(zhàn)略背景下深化稅制改革路徑探析

作者：
王明世（國家稅務總局揚州市稅務局）
甄德云（北京大學光華管理學院）

2022年12月，中共中央、國務院印發(fā)《擴大內需戰(zhàn)略規(guī)劃綱要（2022—2035年）》（以下簡稱《綱要》），對實施擴大內需戰(zhàn)略進行了科學安排。不同于以往，此次《綱要》提出的擴大內需是一個中長期概念，更為強調同深化供給側結構性改革有機結合，把擴大內需作為拉動經濟持續(xù)增長的決定性力量。在這樣的背景下，如何充分發(fā)揮稅收的基礎性、支柱性、保障性作用，促進擴大內需戰(zhàn)略落地生根結果，是新時代新征程上稅制改革面臨的重大課題。

一、稅收支持擴大內需戰(zhàn)略取得的成效
（一）稅收在撬動消費投資中的作用不斷凸顯
以減稅政策刺激消費投資、拉動內需是西方經濟理論的重要主張。2012年以來，增值稅改革一直是我國減稅政策的重頭戲。營改增、下調稅率、完善留抵退稅制度等改革措施主要通過減稅給企業(yè)帶來紅利和信心，來撬動消費投資，主要特征表現(xiàn)為以下幾點。一是營改增在確保各行業(yè)稅負只減不增的基礎上，有效矯正了既有稅制對資源配置的扭曲，較大程度上解決了重復征稅問題。二是下調多檔增值稅稅率，減少企業(yè)間抵扣差異，避免扭曲中間投入價格。三是完善留抵退稅制度，把留抵稅額退還納稅人，讓“紙上資金”變成“真金白銀”，增加資金流動性，增強消費動力。
（二）稅收在釋放內需潛能方面組合發(fā)力
稅收主要通過減輕消費主體的稅收負擔以及支持貧困人口脫貧來釋放內需潛能。圍繞這一理論邏輯，我國已初步建立綜合與分類相結合的個人所得稅制度，并通過提高基本減除費用標準、優(yōu)化稅率結構、增加專項附加扣除等舉措，來有效降低中低收入群體的稅收負擔，保障和改善民生，激發(fā)消費潛力。同時，為了更好“把恢復和擴大消費擺在擴內需優(yōu)先位置”，國家稅務總局整理發(fā)布了《支持鄉(xiāng)村振興稅費優(yōu)惠政策指引》等稅收優(yōu)惠政策指引，涉及增值稅、企業(yè)所得稅、環(huán)境保護稅、消費稅、房產稅、城鎮(zhèn)土地使用稅等多個稅種，系統(tǒng)化的稅收優(yōu)惠政策更便捷納稅人直接獲取和運用。故而，我國已經初步形成以個人所得稅制度優(yōu)化為基礎，多稅種稅收優(yōu)惠同步發(fā)力釋放內需潛能的稅收制度框架。
（三）稅收在促進產需銜接方面取得明顯成效
完善的市場體系能夠優(yōu)化生產要素配置，有效提高市場運行效率，在更深程度更大范圍把生產和消費有機銜接，促進生產與需求緊密結合。在促進市場體系建設方面稅收主要從三個方面發(fā)力。一是注重穩(wěn)定、透明營商環(huán)境的營造。稅務部門瞄準企業(yè)辦稅過程中的堵點和痛點，推出了一系列稅收營商環(huán)境優(yōu)化的“政策包”，職能定位從“管理納稅人”轉向“服務納稅人”。二是注重征管規(guī)范和服務標準的統(tǒng)一，在稅收征管和服務方面實現(xiàn)全國“車同軌、書同文”。三是創(chuàng)新跨區(qū)域涉稅事項報驗管理制度，推行跨省經營涉稅事項全國通辦，進一步便利市場主體無障礙流通，為構建全國統(tǒng)一大市場添薪助力。
（四）稅收在提升內需發(fā)展效率方面持續(xù)作為
經濟循環(huán)暢通是提升內需發(fā)展效率、構建新發(fā)展格局的關鍵所在，其核心在于社會再生產中生產、分配、流通、消費四大重點環(huán)節(jié)緊密銜接、良性循環(huán)。稅收提升內需發(fā)展效率，主要體現(xiàn)在三個方面。一是簡化稅務登記和注銷流程，便利市場主體進入和退出市場。二是充分發(fā)揮大數(shù)據(jù)治稅優(yōu)勢，篩選要素短缺或商品滯銷的企業(yè)，對接困難和需求，尋找供需適配的企業(yè)，接齊供應鏈，助力流通暢通。三是創(chuàng)新跨區(qū)域涉稅事項報驗管理制度，出臺跨?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）遷移相關事項辦理指引，推動跨省（自治區(qū)、直轄市）經營企業(yè)涉稅事項全國通辦，進一步消除市場主體流通壁壘。

二、稅收支持擴大內需戰(zhàn)略面臨的瓶頸

（一）有效撬動消費投資的稅收政策尚待加強
當前，我國撬動消費投資的稅收支持政策尚存在兩個方面的制約因素。一是增值稅立法尚未落地，其對消費投資的牽引尚未形成穩(wěn)定預期。同時，面對數(shù)字經濟的挑戰(zhàn)，增值稅還需要在稅收管轄權、商品和勞務界定、產業(yè)鏈稅負不均衡等方面作出應對，為撬動數(shù)字經濟領域的消費投資提供新支持。二是各稅種單兵作戰(zhàn)，聯(lián)動性不強，尚未形成鼓勵消費投資的稅制合力，甚至存在內在沖突，協(xié)同能力不夠強。
（二）助力內需潛能釋放的稅收政策尚待優(yōu)化
在初次分配環(huán)節(jié)，稅收主要發(fā)揮中性作用（楊文杰 等，2022）。我國勞動力資源相對豐富，而資本和技術相對稀缺，這樣的生產要素供給格局決定初次分配向資本和技術傾斜，勞動所得份額不高且長期偏低（田祥宇 等，2022）。因此，中性的稅收難以改變因供給格局帶來的分配差異，需要再分配和第三次分配發(fā)力。在再分配環(huán)節(jié)，個人所得稅尚存在勞動所得和經營所得分離、稅收扣除標準偏低、扣除范圍狹窄等不利于調節(jié)收入、釋放內需潛能的問題。在第三次分配環(huán)節(jié)，尚存在超額捐贈結轉年限偏短、公益性社會團體認定偏窄等不利于引導和激勵社會資源流向第三次分配領域的稅收制度障礙。
（三）促進產需銜接的稅收政策尚待充實
高質量的稅收體系是高標準市場體系的重要組成部分，也是高標準市場體系的應有之義?；谶@一視角，現(xiàn)行稅收政策尚存在三個方面的不足。一是前瞻性不強，隨著數(shù)據(jù)成為重要的生產要素，現(xiàn)行稅制越來越難以匹配數(shù)字經濟的發(fā)展，亟須探索基于數(shù)字經濟的新稅收規(guī)則，以滿足高標準市場體系建設的需要。二是國際參與度不高。國內國際雙循環(huán)離不開國際稅收規(guī)則，因此，我國需要對標全球數(shù)字經濟最新通用的稅收規(guī)則，加快電子傳輸免征關稅、削減非關稅壁壘等方面研究，重點解決我國數(shù)字產品的跨境增值稅問題并完善消費地征稅規(guī)則，以促進我國數(shù)據(jù)產品在全球更大范圍內自由流動，進一步拉動和激活數(shù)字產品消費。三是營商環(huán)境不夠優(yōu)化。對標世界銀行商業(yè)賦能環(huán)境項目概念說明，我國在稅制的穩(wěn)定性、服務的全程性、管理的透明度、數(shù)據(jù)的及時性等方面還需要持續(xù)發(fā)力，以推進我國稅收營商環(huán)境向好發(fā)展，為基本建成統(tǒng)一開放、競爭有序、制度完備、治理完善的高標準市場體系提供重要支撐。
（四）有利于提升內需發(fā)展效率的稅收政策尚待完善
經濟活動需要生產、分配、流通、消費各環(huán)節(jié)的有機銜接，從而實現(xiàn)循環(huán)暢通。從這個要求看，稅收支持經濟循環(huán)暢通存在完善的空間。一方面，存在增值稅稅負不均衡的問題。這對制造業(yè)影響較大，因為制造業(yè)本身適用高稅率，而制造業(yè)購進的服務卻是低稅率。制造業(yè)增值稅稅負較高，使得經濟循環(huán)的重要生產端堵點還沒完全打通。另一方面，與靈活用工模式相配套的稅費制度供給不足影響人力要素有效配置。當前，靈活就業(yè)、共享就業(yè)成為擴大就業(yè)從而提升內需發(fā)展效率的新趨勢，但是保障相關就業(yè)人群合法權益的稅費制度有待健全。

三、擴大內需戰(zhàn)略下深化稅制改革的實現(xiàn)路徑
（一）發(fā)揮稅收杠桿作用以促進消費投資，引導內需規(guī)模實現(xiàn)新突破
消費投資是國民經濟增長的基礎。需要從稅制改革這個根本環(huán)節(jié)入手，充分發(fā)揮稅收杠桿作用，既緩解制造業(yè)所面臨的困境，促進新舊動能轉換，又撬動消費投資，進一步引導內需規(guī)模實現(xiàn)新突破。
1.穩(wěn)步推進增值稅改革，撬動消費提檔升級。契合擴大內需戰(zhàn)略，增值稅改革至少應從以下三個方面推進。第一，堅持稅收中性原則，減少稅率檔次和下調稅率，增強市場要素流動性，引導和促進資源優(yōu)化配置。第二，明確數(shù)據(jù)資產、勞務和服務等概念，適應數(shù)字經濟背景下貨物、勞務、服務一體化趨勢。第三，完善進項稅額抵扣制度，優(yōu)化抵扣鏈條。重點優(yōu)化留抵退稅政策，同時推進即時退稅，加快出口退稅，實施超稅負返還，打通生產、分配、流通、消費環(huán)節(jié)，促進市場供求動態(tài)均衡，釋放市場內生活力。
2.多稅種發(fā)力，鼓勵全民增加消費。激發(fā)居民消費潛力、提振全民消費離不開多稅種協(xié)同發(fā)力。例如：在個人所得稅和增值稅等方面實施一攬子方案，支持和促進高校畢業(yè)生自主創(chuàng)業(yè)，提高殘疾人就業(yè)，扶持退役士兵創(chuàng)業(yè)就業(yè)，等等。
（二）發(fā)揮稅收宏觀調控職能以提升居民消費能力，促進內需潛能持續(xù)釋放
當前消費已逐漸替代投資成為我國拉動經濟高質量發(fā)展從而促進內需潛能持續(xù)釋放的主要源動力。穩(wěn)步提升居民收入，逐漸提升居民的消費能力，是今后一段時期企業(yè)所得稅和個人所得稅改革的應有之義。
1.優(yōu)化個人所得稅制度，提高居民可支配收入，激發(fā)消費活力。具體可以從以下三個方面入手。其一，整合分類征收項目，逐步將經營所得與資本所得納入綜合所得（孫玉棟 等，2021）。其二，完善扣除政策，如對多孩家庭實施生活費用加計扣除政策、增設家庭節(jié)能費用全額扣除制度等。其三，逐步推行家庭綜合申報，讓納稅人有按家庭納稅申報的選擇權；推行家庭分類申報，對單親、殘疾等家庭實施更為個性化、人性化的稅前扣除政策。
2.構建涉稅公益慈善政策體系，助力低收入人群收入水平和消費能力提升。具體可以從以下三個方面入手。其一，加大慈善捐贈稅收優(yōu)惠力度。將企業(yè)所得稅的慈善捐贈超額結轉年限由三年延長為五年（孫洋 等，2022），拓寬個人公益捐贈的稅前扣除口徑，并出臺個人所得稅的公益捐贈支出可以結轉以后年度扣除政策。其二，為個人公益捐贈創(chuàng)設平臺。與民政等部門協(xié)力打造個人公益捐贈平臺，加強公益捐贈信息共享，讓個人公益捐贈更便捷。其三，拓展公益性社會團體的認定范圍。鼓勵更多社會主體對自身財富通過捐贈、資助等慈善活動進行再分配，進一步提升受贈群體的獲得感和消費能力。
（三）構建現(xiàn)代稅收制度以完善市場體系，實現(xiàn)產需有效銜接
完善高標準市場體系，離不開現(xiàn)代稅收制度的有力支撐。實施擴大內需戰(zhàn)略需要提高稅制建設的前瞻性、國際性，并以優(yōu)質的稅收營商環(huán)境助推資源配置實現(xiàn)效益最大化和效率最優(yōu)化，從而在更大范圍更深程度上推動生產與消費需求緊密結合。
1.完善數(shù)據(jù)涉稅制度，激活數(shù)據(jù)要素的潛能，促進數(shù)據(jù)資產自由交易。數(shù)字經濟代表未來經濟發(fā)展方向，也是新興的產需銜接點。當前，數(shù)字經濟與實體經濟融合發(fā)展成為發(fā)展趨勢，數(shù)據(jù)已逐漸成為主要的生產要素。因此，完善現(xiàn)代稅收制度需要基于“人人都是納稅人”的預期，厘清數(shù)據(jù)資產的涉稅確權、涉稅計量和使用問題，明確數(shù)據(jù)資產交易課征所得稅的征免規(guī)則，重新界定服務、勞務的概念和確認口徑，跟進出臺研發(fā)費用加計扣除政策，為數(shù)據(jù)要素交易提供政策供給。同時，與之相適應，完善納稅人識別號制度，對新增商品和服務及時賦碼，為數(shù)據(jù)資產自由交易提供支撐，從而暢通數(shù)據(jù)要素流通，更好推動形成需求牽引供給、供給創(chuàng)造需求的高水平產需銜接。
2.積極主動融入國際稅收規(guī)則，助力建設高標準市場體系。把握稅收規(guī)則話語權，主動對照相關規(guī)則、規(guī)制、管理、標準，在深化國內稅制改革的同時，推動與更多國家商簽投資保護協(xié)定、避免雙重征稅協(xié)定，加強雙邊社保協(xié)定談簽，避免社會保險費重復征收，便捷人員往來，支持深化與共建“一帶一路”國家經貿交流合作。此外，適應大型企業(yè)集團性運作的特征，加快大企業(yè)稅收事先裁定制度試點，對難以直接適用現(xiàn)有稅法的復雜稅費事項給予適用的確定性，助力區(qū)域經貿合作提速升級，從而推動國內、國際兩個市場的產需銜接。
3.細化稅收營商環(huán)境指標，完善稅收營商環(huán)境評價體系。持續(xù)深化稅收征管制度改革，加快完善現(xiàn)代征管體系，是推進稅收營商環(huán)境建設的應有之義。簡化征管運行環(huán)節(jié)，構建現(xiàn)代稅收征管程序；以納稅繳費信用為基礎，建立健全稅收監(jiān)管新機制；促進稅務執(zhí)法區(qū)域協(xié)同，推動執(zhí)法標準統(tǒng)一，推進稅收營商環(huán)境持續(xù)優(yōu)化；細化稅收營商環(huán)境指標，嵌入與內需關聯(lián)度較緊密的稅收指數(shù)，對稅收營商環(huán)境的建設績效指數(shù)進行排名，定期發(fā)布分地區(qū)稅收營商環(huán)境報告，建構契合擴大內需戰(zhàn)略的可量化、可操作的稅收營商環(huán)境指標評價體系，從而以良好的稅收營商環(huán)境深度激發(fā)各類市場主體的內生動力，擴大生產投資，支持消費升級，促進產需銜接。
（四）提升稅收制度的協(xié)同治理能力以暢通經濟循環(huán)，提升內需發(fā)展效率
稅制改革是提升創(chuàng)新能力，促進產業(yè)基礎高級化、產業(yè)鏈現(xiàn)代化的基礎性支撐。提升稅收制度的協(xié)同治理能力，可以把實施擴大內需戰(zhàn)略同深化供給側結構性改革有機結合起來，從而推動經濟循環(huán)暢通，持續(xù)提升內需發(fā)展效率。
1.充分發(fā)揮稅收調控職能，促進制造業(yè)生產暢通。實施擴大內需戰(zhàn)略呼喚加快推進產業(yè)結構調整。對企業(yè)投資國家重點支持的產業(yè)、先進技術、研發(fā)項目等所需的高端設備，試行增值稅加計抵減政策，以進一步減輕企業(yè)投資負擔，支持企業(yè)擴大生產性投資。
2.完善促進靈活就業(yè)稅費政策，促進人力要素的供給暢通。立足于我國人口規(guī)?；鶖?shù)大的現(xiàn)狀，擴大內需應當充分發(fā)揮人口資源充沛的自然稟賦，進一步釋放我國人口多、消費潛力大的優(yōu)勢，從完善靈活就業(yè)人員社會保險費征繳、個人所得稅征管服務等方面切入，使人員流動在全國范圍內更自由、更便捷。繼續(xù)實施階段性降低失業(yè)保險費費率、工傷保險費費率措施，進一步減輕市場主體的社會保險費負擔水平。同時，建構靈活就業(yè)人員的社會保險費征管制度（國家稅務總局青海省稅務局課題組，2022），增強勞動市場預期，擴大就業(yè)容量，進一步提升靈活就業(yè)人員就業(yè)質量。
（本文為節(jié)選，原文刊發(fā)于《稅務研究》2023年第11期。）

歡迎按以下格式引用：
王明世，甄德云.擴大內需戰(zhàn)略背景下深化稅制改革路徑探析[J].稅務研究，2023（11）：99-102.


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