論減稅降費中的財政政策有效性和可持續(xù)性

作者：
鄧力平（廈門大學經(jīng)濟學院、廈門國家會計學院）
陳 麗（廈門大學經(jīng)濟學院）


伴隨著擴張性（積極）財政政策的運用，以減少收入增加支出或減收增支并舉為特征的財政政策往往會加劇財政收支矛盾，進而引致財政可持續(xù)能力降低的風險。因此，平衡好財政政策“有效性”（effectiveness）與“可持續(xù)性”（sustainability）的關(guān)系始終是各國必須面對的問題，我國也不例外。在剛過去的“十三五”時期，包括極不平凡的2020年，我國實施了持續(xù)大規(guī)模的減稅降費措施和顯著提質(zhì)增量的財政支出安排，既發(fā)揮了提振經(jīng)濟、兜牢底線的效應(yīng)，又應(yīng)對了收支失衡、壓力劇增的風險，在把握好政策效應(yīng)和財政持續(xù)的統(tǒng)一中交出了中國答卷，彰顯了制度優(yōu)勢與運行特色。當前已經(jīng)進入“十四五”時期，根據(jù)中央經(jīng)濟工作會議部署，第十三屆全國人民代表大會第四次會議通過的2021年《政府工作報告》明確提出“要保持宏觀政策連續(xù)性穩(wěn)定性可持續(xù)性，促進經(jīng)濟運行在合理區(qū)間”“積極的財政政策要提質(zhì)增效、更可持續(xù)”，并在積極財政政策運用中強調(diào)要“優(yōu)化和落實減稅政策”，既表明了減稅降費將作為較長時期持續(xù)運用的措施而存在，又對新階段財政政策有效性與可持續(xù)性的統(tǒng)一提出了新要求?；诖?，筆者這里討論三個問題：一是立足“十三五”實踐，回顧我國在積極財政政策有效性和可持續(xù)性統(tǒng)一方面的成功經(jīng)驗；二是基于對我國和西方國家財政政策運用與維護可持續(xù)性異同的分析，提煉出實現(xiàn)財政政策有效性和可持續(xù)性統(tǒng)一的中國特色與制度優(yōu)勢；三是結(jié)合“十四五”時期新要求，為持續(xù)用好“提質(zhì)增效、更可持續(xù)”的積極財政政策提供進一步的理論支撐。

一、回顧“十三五”：財政政策有效性與可持續(xù)性統(tǒng)一的成功做法
我國在“十三五”時期實施的是包括減稅降費在內(nèi)的積極財政政策，從決策部署到具體實施，都強調(diào)平衡好“穩(wěn)增長”與“防風險”關(guān)系，體現(xiàn)對政策有效性和可持續(xù)性的關(guān)注，并在兩者統(tǒng)一中推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展，體現(xiàn)財政重要作用。
在減稅降費的決策部署過程中，以習近平同志為核心的黨中央既鮮明提出要確保減負政策落地生根以釋放政策紅利，又同步強調(diào)要增強危機觀念以妥善應(yīng)對包括財政在內(nèi)的經(jīng)濟運行風險。從2018年在民營企業(yè)座談會上將“減輕企業(yè)稅費負擔”作為支持民營經(jīng)濟發(fā)展六個方面政策舉措之首到同年貫徹黨的十九大精神研討班開班式上明確“增強憂患意識、防范風險挑戰(zhàn)要一以貫之”，從2019年在新年賀詞中強調(diào)“減稅降費政策措施要落地生根，讓企業(yè)輕裝上陣”到同年省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部堅持底線思維著力防范化解重大風險專題研討班開班式上提出“既要保持戰(zhàn)略定力，推動我國經(jīng)濟發(fā)展沿著正確方向前進；又要增強憂患意識，未雨綢繆，精準研判、妥善應(yīng)對經(jīng)濟領(lǐng)域可能出現(xiàn)的重大風險”，從2020年在企業(yè)家座談會上提出“要繼續(xù)減稅降費、減租降息”到同年中央全面深化改革委員會第十七次會議要求“把推進改革同防范化解重大風險結(jié)合起來”，習近平總書記關(guān)于做好減稅降費和防范風險工作的一系列重要論述，為實施積極的財政政策提供了根本遵循，為在大規(guī)模減稅降費中把握好財政政策有效性和可持續(xù)性之平衡指明了方向。
在抓細抓實積極的財政政策過程中，我國財稅部門始終堅持對政策有效性與可持續(xù)性平衡的高度重視，始終注重減稅降費政策與其他財政政策的配合協(xié)調(diào)，體現(xiàn)了對平衡穩(wěn)增長和防風險關(guān)系的高度自覺與積極作為。其一，在不折不扣落實黨中央交給的減稅降費光榮任務(wù)中，從全面推進營改增到增值稅簡并調(diào)低稅率，從擴大進項稅抵扣范圍到提高部分納稅人加計抵減比例，從小微企業(yè)普惠性稅收減免到小規(guī)模納稅人標準提高，從提高研發(fā)費用稅前加計扣除比例到延長科技企業(yè)虧損結(jié)轉(zhuǎn)年限，從個人所得稅六項專項附加扣除到社會保險費率降低，從延緩繳納小微企業(yè)所得稅到延長階段性減免企業(yè)社會保險費政策實施期限，從清理規(guī)范行政事業(yè)性收費到降低政府性基金征收標準，財稅部門都不折不扣地將減稅降費政策落地生根，在長期制度和短期政策、整體減負和局部優(yōu)化的配合中，既實現(xiàn)了讓利于民、激發(fā)活力的減負成效，又促成了放水養(yǎng)魚、增強后勁的稅源培育，從而有利于從長期增強財政的可持續(xù)性?！笆濉睍r期我國新增減稅降費規(guī)模累計達到7.6萬億元，新辦涉稅市場主體5 745萬戶，比“十二五”時期增長了83%，體現(xiàn)的就是減稅降費政策的積極效應(yīng)。其二，為了控制財政收支失衡風險，我國還在落實減稅降費任務(wù)的同時，采取一系列配套措施確保財政可持續(xù)性。一是依法依規(guī)地完成預(yù)算確定的稅費收入任務(wù)，并應(yīng)收盡收地統(tǒng)籌使用財政沉淀資金，為組織財政收入、保障政府財力作出了積極努力?！笆濉逼陂g，我國財政收入總量達到88.6萬億元，比“十二五”期間增長了38%，其中稅收收入65.7萬億元，比“十二五”期間增長了39%，為經(jīng)濟社會健康發(fā)展提供了堅實物質(zhì)基礎(chǔ)，顯現(xiàn)的就是配套的收入政策緩解財政收支矛盾、確保財政政策持續(xù)發(fā)揮作用的積極貢獻。二是協(xié)同推進財稅改革與管理的配套舉措，以“艱苦奮斗、勤儉節(jié)約”“以收定支、量力而行”“過緊日子、有保有壓”“把錢花在刀刃上”等作為開展財政工作的重要原則，堅持非必要不支出、有必要須精準、有支出必問效，在調(diào)整優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)、推進預(yù)算績效管理、深化財政體制改革、強化政府債務(wù)管理、提高財政治理效能上取得明顯成效。其三，不斷根據(jù)變化的形勢和實際財政能力調(diào)整我國財政赤字率水平，確保政策既有效又能將風險控制在最小。在“十三五”時期，除2020年以外，赤字率均控制在3%警戒線以內(nèi)。2016年和2017年的3%赤字率為減稅降費措施提供了條件，確保政策紅利實實在在地落實到市場主體上；在減稅降費效應(yīng)顯現(xiàn)、財政增收基礎(chǔ)拓展、經(jīng)濟發(fā)展穩(wěn)中向好條件下，2018年下調(diào)為2.6%的赤字率為宏觀調(diào)控留下了更多空間；而2019年赤字率提高到2.8%，則是綜合考慮了財政收支、專項債券發(fā)行等因素，為應(yīng)對今后可能出現(xiàn)的風險又留出了政策空間；2020年面對突如其來的疫情影響，我國采取了特殊時期的堅定舉措，將赤字率調(diào)整到3.6%（3.76萬億元）以上來支撐疫情防控和經(jīng)濟社會發(fā)展。簡言之，“十三五”時期減稅降費及配套政策實施的“組合拳”，從政策部署到貫徹落實中已經(jīng)形成了“增強發(fā)展后勁并考慮財政可持續(xù)”的有效統(tǒng)一，既充分釋放了減稅降費政策的有效性，又在系列政策配合中對沖風險確保財政可持續(xù)性，為促進經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展提供了重要支撐。
事非經(jīng)過不知難，越見困難越前行。這里需特別回顧2020年對政策有效性與可持續(xù)性統(tǒng)一的堅守。在確保政策有效性方面，為統(tǒng)籌推進疫情防控和經(jīng)濟社會發(fā)展，我國實施了更加積極有為的財政政策，除了繼續(xù)鞏固落實既有減稅降費政策以外，還依據(jù)疫情防控形勢和復(fù)產(chǎn)復(fù)工需要出臺了階段性、針對性的減稅降費舉措。2020年財稅部門連續(xù)發(fā)布實施了7批28項減稅降費政策，為市場主體減負超過2.6萬億元，為399萬戶納稅人辦理延期繳納稅款292億元，幫助企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)、渡過難關(guān)，既經(jīng)受住了疫情考驗又實現(xiàn)了較好政策效應(yīng)。在增強財政可持續(xù)性方面，我國采取了發(fā)行抗疫特別國債、設(shè)置財政資金直達機制、安排中央本級支出負增長、壓減地方一般性支出、黨和政府“過緊日子”等政策，既及時補充地方政府財力又把財政資源用在緊要處，為緩解財政壓力騰挪了空間。尤其是安排3.6%（3.76萬億元）以上的財政赤字率，在短期取舍中“以合理代價取得較大成效”，防止經(jīng)濟運行滑出合理區(qū)間，為穩(wěn)住經(jīng)濟基本盤貢獻了重要力量。
可以認為，我國在“十三五”實施積極財政政策過程中，既注重政策穩(wěn)增長的效應(yīng)，又強調(diào)財政防風險的必要，體現(xiàn)了提升發(fā)展質(zhì)量效益、保持經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展的政策導(dǎo)向，展示了新時代中國特色社會主義的強大能力與制度優(yōu)勢。當前，疫情全球流行和外部諸多不確定性相互疊加，國內(nèi)發(fā)展不平衡不充分問題和重點領(lǐng)域關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革任務(wù)仍然艱巨相互交織，繼續(xù)實施積極財政政策以保持對經(jīng)濟恢復(fù)的支持勢在必行，兼顧考慮財政承受能力和防范化解風險也是應(yīng)有之義?；诖耍覀兙鸵釤挸鲠尫艤p稅降費政策紅利和加強防范化解風險并舉的中國經(jīng)驗和制度特征，從而為持續(xù)把握好政策有效性與可持續(xù)性的統(tǒng)一提供理論支撐。

二、制度有優(yōu)勢：解決世界性難題的中國答案與制度元素
“十三五”時期的實踐證明，我國財政政策有效性和可持續(xù)性之統(tǒng)一是可以實現(xiàn)的，這也在一定程度上回應(yīng)了前幾年一些學者對于減收增支將導(dǎo)致財政不可持續(xù)的擔憂。一路走來，筆者始終關(guān)注并強調(diào)財政政策有效性和可持續(xù)性的統(tǒng)一。2009年，筆者就已經(jīng)關(guān)注結(jié)構(gòu)性減稅背景下這兩者的統(tǒng)一，提出要有效處理好政策作用（減稅增支應(yīng)對經(jīng)濟下行挑戰(zhàn)）與收入持續(xù)（增收節(jié)支確保財政良性運行）的關(guān)系，從動態(tài)上探尋一個合適的財政收入與經(jīng)濟發(fā)展之比例關(guān)系以保證政策運用的可持續(xù)性（鄧力平 等，2009）。之后在實施大規(guī)模減稅降費背景下，筆者又在2019年提出既要努力降低經(jīng)濟主體稅費負擔，又要確保財政可持續(xù)性發(fā)展以滿足人民群眾對美好生活的追求，發(fā)揮財政服務(wù)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的作用（鄧力平，2019a）。對于這些觀點，筆者今天不僅繼續(xù)堅持，而且認為應(yīng)該結(jié)合“十三五”時期的成功實踐持續(xù)提煉、不斷充實。
筆者的基本觀點是，要特別注意研究我國減稅降費等政策有效運用和保持財政可持續(xù)性的中國特色，要在對“共性”和“個性”特征的把握中深刻理解兩者的統(tǒng)一。在過去的幾年，筆者從“共性”和“個性”結(jié)合的角度對減稅降費政策和財政政策的有效性進行了研究，既提出要從“重大決策與貫徹落實、光榮任務(wù)與收入職能、長期要求與特定使命、稅費同行與效應(yīng)把握、減負期盼與民生剛性、納稅個體與人民群眾”等方面理解中國特色的減稅降費進程（鄧力平，2019b），也認為要從堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)和發(fā)揮“集中力量辦大事”制度優(yōu)勢的高度認識我國財政政策有效性問題。在這里，筆者將這一思路拓展到對財政政策有效性和可持續(xù)性相統(tǒng)一的研究中。
無論是社會主義財政，還是資本主義財政，財政可持續(xù)性關(guān)注的都是作為經(jīng)濟實體的國家財政的存續(xù)狀態(tài)或能力，這就是財政可持續(xù)性的“共性”特征。而這種財政可持續(xù)性主要體現(xiàn)在政府能否償還其債務(wù)。當經(jīng)濟實體無法償還債務(wù)時就意味著政府不可持續(xù)，其財政也就不可持續(xù)。通常從財政平衡、籌資能力、償債能力等角度理解的財政可持續(xù)性，其本質(zhì)都是相通的，都是圍繞政府收支行為展開，強調(diào)政府當期及未來所擁有和獲得的全部收入與資源能夠保證其履行償債義務(wù)與支出責任。但是，我們在討論財政可持續(xù)性的“共性”特征時，不要忘記我國財政可持續(xù)性的“個性”特征。即在眾多特征中，最重要特征在于中國共產(chǎn)黨的長期執(zhí)政、全面領(lǐng)導(dǎo)的本質(zhì)屬性和“黨管財政”的基本定位。其一，中國共產(chǎn)黨的長期執(zhí)政、全面領(lǐng)導(dǎo)決定了我國政權(quán)運行的穩(wěn)定性和對應(yīng)財政運行的穩(wěn)定性，決定了我國財政實現(xiàn)跨期平衡和控制風險能力要比資本主義國家多黨輪流執(zhí)政下的財政強得多。這是中國特色社會主義財政的獨特優(yōu)勢，源于“黨管財政”“人民財政”“國家財政”三者的有機統(tǒng)一。一方面，堅持黨的長期執(zhí)政和全面領(lǐng)導(dǎo)意味著長期政治與經(jīng)濟周期的匹配能夠確保國家長治久安，意味著宏觀政策的連續(xù)性、穩(wěn)定性和持續(xù)性能夠顯著增強財政可持續(xù)性，宏觀調(diào)控的手段能更多，政策運用的彈性、空間與余地都更大。這種財政可持續(xù)性必然與西方政黨輪流執(zhí)政下的財政可持續(xù)性存在很大區(qū)別。另一方面，社會主義財稅長期堅持“以人民為中心”的思想，“為民收稅、向民收稅、為民輕稅、為民改革、為民服務(wù)、為民用稅”，這些重要理念與實踐必然能增強人民群眾獲得感和認同感，進而確保黨的長期執(zhí)政和全面領(lǐng)導(dǎo)，確保人民群眾對人民共和國財政可持續(xù)性的信賴。其二，我國堅持的是中國特色的經(jīng)濟財政觀，必須在經(jīng)濟與財政相互作用的框架中理解和維護財政可持續(xù)性。這就賦予了中國財政可持續(xù)性更廣義的概念范疇，契合財政在國家治理中的基礎(chǔ)和重要支柱定位。一方面，社會主義市場經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展是我國財政得以持續(xù)發(fā)展的前提，只有先做大“經(jīng)濟蛋糕”并確保其做大蛋糕的持續(xù)能力，“財政蛋糕”方有保障，才能擁有足夠財力有效地、持續(xù)地發(fā)揮財政職能作用；另一方面，財政可持續(xù)性是實現(xiàn)長期經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的重要支撐，只有確保財力和作用的可持續(xù)才能推動經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展。從這一角度理解的財政可持續(xù)“個性”特征，實際上就是筆者長期堅持的既要研究財政對經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的作用、又要努力實現(xiàn)財政自身可持續(xù)發(fā)展的“可持續(xù)財政觀”理念（鄧力平，2008）。當然，在研究新時代中國特色的財政可持續(xù)性問題上，還要與時俱進地結(jié)合新發(fā)展階段的新特征賦予其新的時代內(nèi)涵，促進經(jīng)濟與財政的可持續(xù)發(fā)展。
從這一思路出發(fā)，結(jié)合“十三五”時期減稅降費下財政政策有效性與可持續(xù)性統(tǒng)一的實踐，筆者歸納回答這一世界性難題之中國答案的五個基本元素。
其一，要在堅持“黨管政策”和“黨管平衡”的前提下尋求政策有效性與可持續(xù)性的統(tǒng)一。這是我國始終能保持積極財政政策效應(yīng)發(fā)揮和財政可持續(xù)的根本保障。在黨的全面領(lǐng)導(dǎo)下，無論是應(yīng)對經(jīng)濟下行壓力的減稅降費決策部署、政策安排，還是防范化解財政風險的支出有保有壓、赤字相機調(diào)整、債務(wù)限額管控措施，其出發(fā)點和落腳點都是最廣大人民的利益，由此決定了積極財政政策的運用在穩(wěn)增長和防風險上始終得以統(tǒng)籌，不會顧此失彼，能在統(tǒng)一指揮、集中辦事的制度內(nèi)根據(jù)形勢隨時調(diào)整，在統(tǒng)籌平衡中既促成有效性，又實現(xiàn)防風險，并實現(xiàn)長期持續(xù)。比如，出于風險控制需要，通過《預(yù)算法》作出的“經(jīng)國務(wù)院批準的省、自治區(qū)、直轄市的預(yù)算中必需的建設(shè)投資的部分資金，可以在國務(wù)院確定的限額內(nèi)，通過發(fā)行地方政府債券舉借債務(wù)的方式籌措”之“黃金法則”，將地方政府舉借債務(wù)限定在投資性項目內(nèi)，既能推動經(jīng)濟社會發(fā)展，又能增加未來還債能力，通過促成跨期財政平衡控制地方政府債務(wù)風險，為確保地方財政可持續(xù)性作出了法律安排，而各級黨組織根據(jù)中央決策用好債務(wù)和防范風險就為《預(yù)算法》實施提供了制度保障。這些制度元素始終內(nèi)嵌于我國積極財政政策的運用中，體現(xiàn)了黨的長期執(zhí)政對財政政策有效性和可持續(xù)性之統(tǒng)一所提供的保障，展現(xiàn)了在黨的領(lǐng)導(dǎo)下謀定而后動實現(xiàn)“集中力量辦大事”的制度優(yōu)勢。
其二，要在“以收定支”和“以支定收”聯(lián)動的中國式“緊平衡”財政框架中尋求有效性與可持續(xù)性的統(tǒng)一。財政就是一收一支，收支相互作用和財政平衡從來都是要考慮的，而我國制度特質(zhì)、國情特征和階段要求都決定了“緊平衡”是一種常態(tài)，必須始終牢記于心，并依此統(tǒng)籌考慮政策有效性和可持續(xù)性的統(tǒng)一。在“十三五”期間，伴隨著減稅降費政策相繼出臺和“六穩(wěn)”“六保”工作落實落細，財政收入增速放緩和民生支出需求剛性相互作用引致的財政收支矛盾，更加凸顯了我國預(yù)算平衡難度加大、財政收支運行緊張的“緊平衡”特征。這里的“緊平衡”，既有財政收入趨“緊”特征又有支出袋子勒“緊”要求，既顯現(xiàn)了收支緊約束中的財政潛在風險又強調(diào)了收支聯(lián)動中的財政必然平衡，既有短期政策運用因素也有我國依然處在社會主義初級階段、方方面面都需要發(fā)展的長期要求。簡言之，體現(xiàn)的就是對政策有效性和可持續(xù)性統(tǒng)一難度的認識，就是通過合理制度安排實現(xiàn)統(tǒng)一的持續(xù)探索。筆者將這樣一種財政稱為“中國式緊平衡財政”。為了維護這樣一種財政的平穩(wěn)健康運行，財政實踐必須堅持“收支聯(lián)動、突出重點”的基本要求，必須將“以收定支”與“以支定收”兩者的結(jié)合重新確立為基本原則，以既促成政策有效應(yīng)又確保財政緊平衡。從“以收定支”的角度看，必須始終堅持“有多少錢辦多少事”來精準規(guī)劃項目支出管緊政府“錢袋子”，明確提出“有足夠的錢辦必要的事”來圍繞中心服務(wù)大局做好必要民生保障，堅持避免“找過多的錢辦過多的事”來把控整體財政風險注重績效考核，從而實現(xiàn)了財政政策提質(zhì)增效和風險管控持續(xù)推進。從“以支定收”的角度看，中國特色社會主義市場經(jīng)濟下的“以支定收”，不是西方式的“只管支出”，而是在“收支聯(lián)動”中向支出預(yù)算和政策拓展，既包含著減稅降費政策和民生支出剛性并立時稅費收入任務(wù)必然長期存在的“保收”要求，也包含著推進財政支出標準化、強化預(yù)算約束和績效管理的“提質(zhì)”要求，以財政支出的壓縮為減稅降費騰挪空間，為平衡好促進經(jīng)濟增長、熨平經(jīng)濟波動與防范財政風險之間的關(guān)系提供了重要支持。立足于這一基點，在我國實施力度大、范圍廣、層次深、時間久的減稅降費政策條件下，必須旗幟鮮明地重提“以收定支”，必須堅持在“緊平衡”的前提下統(tǒng)籌“以收定支”與“以支定收”，既要考慮減稅降費之減收的必要，又要堅持支出“壓一般、保重點”“調(diào)結(jié)構(gòu)、優(yōu)配置”的政策導(dǎo)向。面對財政收入回升空間有限和兜牢民生保障支出剛性的矛盾，我們既要強調(diào)放水養(yǎng)魚的減負政策切切實實地惠及市場主體，發(fā)揮提振經(jīng)濟積極效應(yīng)，也要強調(diào)兜牢底線的民生支出實實在在地增進人民福祉，滿足人民對美好生活的向往。從財政收入和財政支出兩個方面共同發(fā)力、聯(lián)動配合，以提質(zhì)增效的收支政策激發(fā)市場活力、提高人民幸福感，進而在長期實現(xiàn)財政健康持續(xù)運行。筆者欣喜地看到，近年來財政部已經(jīng)明確提出“以收定支”的要求，就是對“中國式緊平衡財政”運行規(guī)律的深刻認識，就是促進財政政策效應(yīng)與可持續(xù)性一體推進的有力抓手，在未來還需繼續(xù)堅持，持續(xù)優(yōu)化。
其三，要在對完成預(yù)算確定的財政收入任務(wù)的堅守中促進有效性與可持續(xù)性的統(tǒng)一。近年來的我國財稅實踐表明，收入任務(wù)事實上包含著完成法定收入任務(wù)和減稅降費任務(wù)的要求，強調(diào)的是“應(yīng)收盡收”和“該減必減”。就完成法定稅費收入任務(wù)而言，國家稅務(wù)總局依法依規(guī)將該收的稅費收到位，并堅決避免“多征、提前征收”等“收過頭稅”問題及“減征、免征、緩征”等“藏富于民”問題，既籌集了必要收入為國家重大戰(zhàn)略任務(wù)完成提供財力保障，又避免了經(jīng)濟下行壓力加大時收過頭稅進一步壓縮市場主體空間，在尋求財政可持續(xù)發(fā)展中增強了改革發(fā)展和改善民生的財力保障。此外，在依法征收稅費的同時，財政等部門對政府各類結(jié)余、沉淀資金應(yīng)收盡收，著力于盤活存量、用好增量，也為財政平穩(wěn)運行、確保財政可持續(xù)提供了重要支持。就落實減稅降費政策而言，財稅部門始終堅持不打折扣地釋放減負紅利，既在激發(fā)市場主體活力中實現(xiàn)了減負成效，又在擴大稅基稅源中確保了財政長期持續(xù)。一是堅持階段性減稅與制度性減稅并重。我國的減稅降費政策既有靈活調(diào)整的臨時性、階段性措施，又有穩(wěn)定成型的固定性、制度性安排；既能結(jié)合優(yōu)惠政策調(diào)整在短期實現(xiàn)紓困解難之成效，又能通過財稅制度結(jié)構(gòu)優(yōu)化從長期培育稅源稅基。在這樣的政策“組合拳”下，就有動態(tài)調(diào)整當前少征一點和未來多增一點的空間，就有靈活調(diào)整減稅降費強度和力度的彈性，有利于我國審時度勢調(diào)整政策力度、作用范圍和著力重點，從而實現(xiàn)提振經(jīng)濟與把控風險的統(tǒng)籌，以確保財政連續(xù)性、穩(wěn)定性和可持續(xù)性。比如，2020年我國采取的小微企業(yè)和個體工商戶稅收優(yōu)惠、階段性減免社會保險繳費等具有政策時效的減稅降費政策，就可以依據(jù)將來的經(jīng)濟運行情況、財政可持續(xù)性狀況等因素確定執(zhí)行期限，決定哪些政策可以穩(wěn)妥退出、哪些政策需要延續(xù)拓展乃至進一步上升為制度。再如，營改增打通增值稅抵扣鏈條、消費稅調(diào)整稅率和征收范圍引導(dǎo)消費、資源稅改革完善要素價格形成機制等一系列制度性改革調(diào)整，能夠推進市場結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整、矯正要素配置扭曲，能動地促進整體經(jīng)濟的持續(xù)健康發(fā)展，進而在經(jīng)濟與財政的相互作用中增強財政可持續(xù)性。二是堅持普惠性減稅與結(jié)構(gòu)性減稅并舉。普惠性減稅致力于放水養(yǎng)魚，為經(jīng)濟發(fā)展積蓄動能，而結(jié)構(gòu)性減稅著力于特定對象，以推進市場結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化。這種點面結(jié)合、統(tǒng)籌兼顧的政策設(shè)計為有效激發(fā)市場主體活力和有力應(yīng)對經(jīng)濟下行壓力發(fā)揮了積極作用，進而以倍增的經(jīng)濟發(fā)展后勁彌補財政收支缺口，助推財政可持續(xù)發(fā)展。這里以我國支持疫情防控的政策為例。為了對沖新冠肺炎疫情對經(jīng)濟運行產(chǎn)生的重大風險，在2020年，我國的減稅降費政策注重一視同仁與因地施策、因時制宜的結(jié)合，既有面向全國的普惠性政策，又有依據(jù)企業(yè)行業(yè)類型與地域影響的精準措施，通過減征免征小規(guī)模納稅人增值稅、暫緩征收小型微利企業(yè)和個體工商戶企業(yè)所得稅、階段性減免企業(yè)社會保險費、減征職工基本醫(yī)療保險費等階段性政策，加大對經(jīng)營規(guī)模較小、抵御風險能力較差、疫情影響較為嚴重的困難企業(yè)支持力度，為統(tǒng)籌疫情防控和經(jīng)濟社會發(fā)展目標、做好“六穩(wěn)”“六?！惫ぷ髫暙I了重要力量。
其四，要在財政支出的精細高效安排中促進政策有效性與可持續(xù)性的統(tǒng)一。在大規(guī)模減稅降費背景下，與之相配套的壓減一般支出、強化績效管理等政策安排既減少了非必要支出，又提高了必要支出的使用效益，在一定程度上緩解了收支矛盾，從而實現(xiàn)提振經(jīng)濟與把控風險的統(tǒng)籌。一是在黨和政府“過緊日子”中釋放政策效應(yīng)、增強財政可持續(xù)性。“過緊日子”是黨領(lǐng)導(dǎo)財政工作長期堅持的基本方針，體現(xiàn)了“立黨為公、執(zhí)政為民”的長期執(zhí)政理念和稅收“取之于民、用之于民”的長期為民方針?！斑^緊日子”的政策安排通過節(jié)約政府財力，為財政緊平衡下落實減稅降費、保障民生支出、應(yīng)對外部沖擊留出空間，既能從“過緊日子”和“財政緊平衡”的聯(lián)動配合中增強財政可持續(xù)性，又能從節(jié)用裕民、為民服務(wù)中助力黨的長期執(zhí)政進而確保財政可持續(xù)性。財政部對“過緊日子”作出了精細有效的安排，要勤儉節(jié)約當好“鐵公雞”，精打細算打好“鐵算盤”，艱苦奮斗過好“緊日子”，助力緩解財政收支矛盾、確保財政可持續(xù)性，為隨時應(yīng)對可能出現(xiàn)的新風險新挑戰(zhàn)留足政策空間。二是在強化預(yù)算約束和績效管理中把握好積極財政政策發(fā)揮效應(yīng)與財政運行確保持續(xù)的平衡關(guān)系。財政部門通過將各級政府預(yù)算收支、部門和單位預(yù)算收支、政策和項目資金使用統(tǒng)一納入預(yù)算和績效管理，能夠有效規(guī)范政府有質(zhì)有效地使用財政資金，并將節(jié)約下來的財政資金更多投入到群眾呼聲強烈的重要領(lǐng)域，推動實現(xiàn)既提質(zhì)增效、又確保持續(xù)的財政政策目標，以財政的平穩(wěn)持續(xù)運行助力經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展。
其五，要在配套體制改革與政策安排中保障政策有效性與可持續(xù)性的統(tǒng)一。近年來在中央統(tǒng)一指揮下財稅與其他相關(guān)部門密切配合的實踐已經(jīng)提供了有益的經(jīng)驗。一是要在權(quán)責清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的央地財政關(guān)系中增強財政可持續(xù)性。從統(tǒng)收統(tǒng)支到分灶吃飯，再到分稅制財政體制改革，我國的財政事權(quán)和支出責任劃分逐漸清晰，但當前依舊存在政府職能定位不清、央地事權(quán)和支出責任不匹配等問題，由此引致的縱向財政失衡和橫向財政失衡是當前地方政府財政運行存在風險的重要因素。一方面，財權(quán)上移、事權(quán)下解的縱向失衡將擴大地方政府支出責任和自有財政收入之間的財力缺口，加劇地方政府財政收支矛盾；另一方面，資源稟賦和經(jīng)濟發(fā)展差異下的橫向失衡將進一步加大財政縱向失衡引致的財政收支壓力，增加地方財政運行風險。同時，政府為應(yīng)對財政縱向和橫向失衡采取的大規(guī)模舉債措施又將進一步擴大財政收支矛盾和運行風險。由此，增強財政可持續(xù)性就要通過明確央地政府事權(quán)與支出責任、健全省以下財政體制，促進各級政府權(quán)責歸位，合理劃分地方政府事權(quán)并匹配與之相適應(yīng)的財力范圍，進而緩解地方財力缺口和財政收支矛盾，為控制地方政府財政風險和推動財政持續(xù)健康運行提供體制支撐。二是要在中國特色財政轉(zhuǎn)移支付體系中增強財政可持續(xù)性。我國以一般性財政轉(zhuǎn)移支付為主體、共同財政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付協(xié)調(diào)配合的轉(zhuǎn)移支付體系是與財政事權(quán)和支出責任劃分改革相銜接的一項制度安排，其積極效應(yīng)是緩解地方財政收支壓力、矯正財政體制失衡、保障基本民生支出，進而增強地方財政可持續(xù)性。但同時也應(yīng)看到，地方政府高度依賴轉(zhuǎn)移支付可能產(chǎn)生的一些道德風險問題也將扭曲地方政府財政收支行為，對財政可持續(xù)性形成消極影響。由此，把握好轉(zhuǎn)移支付體系與財政可持續(xù)性之間的關(guān)系至關(guān)重要，尤其是要加強轉(zhuǎn)移支付的監(jiān)督激勵和問責約束機制，以科學合理、規(guī)范透明的轉(zhuǎn)移支付制度支撐財政可持續(xù)發(fā)展，為防范化解地方政府財政風險發(fā)揮積極效應(yīng)。此外，2020年我國還在統(tǒng)籌疫情防控和經(jīng)濟社會發(fā)展中形成了財政資金直達基層這一特殊轉(zhuǎn)移支付機制，通過科學安排將財力直接下沉到基層，為提高財政資金使用效益、支撐基層財政的可持續(xù)運轉(zhuǎn)發(fā)揮了重要作用。三是要在健全政府債務(wù)管理制度改革中促進財政可持續(xù)發(fā)展。應(yīng)該認識到，在政府收支壓力較大時，適當?shù)恼畟鶆?wù)融資能夠為促進經(jīng)濟社會發(fā)展、提高政府公共服務(wù)能力、保障和改善民生提供重要支撐。但政府超過其財政承受能力大規(guī)模舉借債務(wù)則會直接引致財政可持續(xù)性風險。所以從堅持底線思維出發(fā)，健全政府債務(wù)管理制度是確保財政可持續(xù)性的應(yīng)有之義，完善規(guī)范、安全、高效的政府舉債融資機制是防范化解財政風險的必然要求。我們要尤其關(guān)注地方政府的舉債融資行為，做好“事前”“事中”“事后”債務(wù)管理與監(jiān)督工作，根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展需要、財政可持續(xù)性要求和地方政府財政承受能力合理確定發(fā)債規(guī)模、科學規(guī)范債券發(fā)行、加強風險評估預(yù)警、強化債務(wù)績效管理，及時防范化解地方政府債務(wù)風險，持續(xù)發(fā)揮政府債務(wù)對于增強財政可持續(xù)性的積極作用，嚴守財政可持續(xù)性的底線。

三、展望“十四五”：“提質(zhì)增效、更可持續(xù)”地再譜財政政策新篇章
當前，我國已經(jīng)開啟了全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程。結(jié)合“十四五”時期的規(guī)劃安排，可以看到平衡穩(wěn)增長與防風險的工作思路依然貫穿于新發(fā)展階段，通過不同力度或不同形式表現(xiàn)出來的減稅降費將是一個長期導(dǎo)向，這也是本文將題目定為“論減稅降費中的財政政策有效性和可持續(xù)性”的內(nèi)在之義。我們要在實踐總結(jié)與理論升華的基礎(chǔ)上，認真領(lǐng)悟黨中央提出的積極財政政策要“提質(zhì)增效、更可持續(xù)”的深刻含義。“提質(zhì)增效”點明的就是政策的有效性，“更可持續(xù)”對應(yīng)的就是財政的可持續(xù)性，兩者并提則是再次強調(diào)要更好地平衡政策實施效果與控制財政風險的關(guān)系。結(jié)合對“十四五”規(guī)劃綱要和2021年《政府工作報告》相關(guān)內(nèi)容的學習，筆者這里談三點體會。
其一，要把實現(xiàn)財政政策有效性與可持續(xù)性的統(tǒng)一放在“十四五”規(guī)劃的大局中領(lǐng)悟。“十四五”規(guī)劃的核心要義是“把握新發(fā)展階段、貫徹新發(fā)展理念、構(gòu)建新發(fā)展格局”，積極的財政政策要在其中找到準確定位，就要結(jié)合新發(fā)展階段的實際，以新發(fā)展理念為引導(dǎo)，把工作重點放在提高發(fā)展質(zhì)量和效益上，助力實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，推動構(gòu)建新發(fā)展格局。這里尤其需要把握新發(fā)展理念對于實現(xiàn)政策有效性和可持續(xù)性之統(tǒng)一的引領(lǐng)作用。堅持創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念，強調(diào)的是在多方面統(tǒng)籌協(xié)調(diào)中，以積極財政政策助力塑造創(chuàng)新優(yōu)勢、解決發(fā)展不平衡問題、推動構(gòu)建生態(tài)文明、增強改革發(fā)展活力、提升社會公平正義，進而“實現(xiàn)更高質(zhì)量、更有效率、更加公平、更可持續(xù)、更為安全的發(fā)展”。積極的財政政策在這些方面發(fā)揮作用，體現(xiàn)的就是對政策“有效性”的新要求和實現(xiàn)更“可持續(xù)”發(fā)展的目標導(dǎo)向。同時還要認識到，多年來我國已經(jīng)在包括減稅降費政策在內(nèi)的積極財政政策運用中取得了顯著成效，并在有效性和可持續(xù)性的統(tǒng)一中更注重發(fā)揮前者對經(jīng)濟的提振作用。而伴隨著我國高質(zhì)量發(fā)展從“轉(zhuǎn)向”到“進入”的階段轉(zhuǎn)變，就要看到我國經(jīng)濟社會追求發(fā)展質(zhì)量與效益的持續(xù)加快，今后就要在確保政策有效性的同時更注重防范風險以增強財政可持續(xù)性。我們要認真領(lǐng)會習近平總書記關(guān)于要“增強機遇意識和風險意識”“實現(xiàn)更高質(zhì)量、更有效率、更加公平、更可持續(xù)、更為安全的發(fā)展”的重要指示精神，要在財稅工作中“高度警惕防范涉及財政領(lǐng)域的重大風險”，要將推動實現(xiàn)更高質(zhì)量、更有效率、更可持續(xù)發(fā)展作為開展財稅工作的重要要求，并在把握政策效應(yīng)與財政持續(xù)的權(quán)衡中高度警惕財政運行風險。
其二，要立足當下、“提質(zhì)增效”促成“十四五”開局之年經(jīng)濟社會的持續(xù)健康發(fā)展。2021年既是我國常態(tài)化疫情防控、鞏固經(jīng)濟基本盤的關(guān)鍵之年，也是開啟全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程的開局之年，我國政策效應(yīng)與風險控制的顯性統(tǒng)一在政策安排中體現(xiàn)得尤為明顯。根據(jù)2021年《政府工作報告》的明確要求，全國財政工作會議要求“持續(xù)推進減稅降費，保持政策的連續(xù)性……做好重點領(lǐng)域風險防范化解工作，確保財政經(jīng)濟穩(wěn)健運行、可持續(xù)”；全國稅務(wù)工作會議也提出“進一步鞏固拓展減稅降費成效促進完善現(xiàn)代稅收制度，助力高質(zhì)量發(fā)展”。強調(diào)的都是要在2021年平衡好鞏固財政政策效應(yīng)與確保財政可持續(xù)性的關(guān)系，尤其是在減稅降費政策的運用中把握兩者統(tǒng)一。一方面，保持政策的“連續(xù)性”“穩(wěn)定性”“不急轉(zhuǎn)彎”“提質(zhì)增效”，就是要求我國階段性和制度性減稅降費政策要依據(jù)市場主體恢復(fù)元氣、增強活力需要，適當延長部分政策的執(zhí)行期限，通過連續(xù)、穩(wěn)定、提質(zhì)增效的減稅降費政策發(fā)揮其鞏固經(jīng)濟基本盤的積極效應(yīng)，助力經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。同時，“不急轉(zhuǎn)彎”的安排提高了政策靈活度，既意味著減稅降費政策不能急剎車，要給予市場主體一定過渡和預(yù)期，再幫一把助力市場主體青山常在、生機盎然；也意味著當疫情防控和經(jīng)濟社會發(fā)展形勢轉(zhuǎn)好時，積極的財政政策將適度調(diào)整轉(zhuǎn)而更多考慮財政可持續(xù)性，適當退出一些非必要的階段性減稅政策，為財政可持續(xù)性留出空間；更意味著對于能夠增強經(jīng)濟發(fā)展后勁的制度性減稅政策，要穩(wěn)定執(zhí)行以確保穩(wěn)增長的效應(yīng)得以充分發(fā)揮。另一方面，保持政策的“可持續(xù)性”，則是要求在落實鞏固制度性減稅降費政策的同時，要結(jié)合新的結(jié)構(gòu)性減稅舉措和其他財政政策對沖部分政策調(diào)整帶來的影響和風險。比如2021年我國赤字率調(diào)低為3.2%（3.27萬億元）左右、中央本級支出繼續(xù)安排負增長、壓減非急需非剛性支出等配套措施，實際上就是在財政收支緊平衡情況下，統(tǒng)籌宏觀調(diào)控需要和防范財政風險作出的合理安排和調(diào)整，既體現(xiàn)了財政政策的積極取向，又釋放出我國不搞“大水漫灌”式強刺激、推動高質(zhì)量和可持續(xù)發(fā)展的明確信號，為今后應(yīng)對新的風險挑戰(zhàn)留出政策空間。
其三，要更加豐富中國特色的財稅理論體系。從“十三五”到“十四五”，我國財稅實踐從來都是堅持了積極的財政政策有效性和財政運行可持續(xù)性之間的統(tǒng)一。在這方面積累的成功經(jīng)驗和中國特色，彰顯了中國特色社會主義財稅的顯著優(yōu)勢。比如，在兩者統(tǒng)一中體現(xiàn)的“黨管財稅”理念要求始終堅持黨對財政稅收工作的全面領(lǐng)導(dǎo)，全力貫徹黨中央關(guān)于平衡穩(wěn)增長和防風險的相關(guān)決策部署，在黨的長期執(zhí)政中極大確保了我國財政可持續(xù)性；“人民財稅”理念則體現(xiàn)了我國“以人民為中心”的財政政策比西方國家更連續(xù)、更穩(wěn)定、更可持續(xù)的特征；“經(jīng)濟財稅”理念強調(diào)的經(jīng)濟與財政的相互作用成為我國財政可持續(xù)性呈現(xiàn)中國特色的重要方面；“財政平衡”理念作為我國財政一以貫之堅持的理論，也要在未來的財政收支政策安排中予以體現(xiàn)和落實，并結(jié)合發(fā)展階段特點特別注重其“緊”的特質(zhì)。作為理論工作者，我們要在新發(fā)展階段將這些實踐經(jīng)驗進一步總結(jié)和完善，并促進形成研究緊平衡財政政策有效性與可持續(xù)性統(tǒng)一的理論體系，推動中國特色社會主義財稅理論與實踐的同步發(fā)展。我們一定要緊跟這一偉大實踐的步伐，從理論的角度為財政政策有效性和可持續(xù)性統(tǒng)一、為實現(xiàn)經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展作出自己應(yīng)有的貢獻。
當前我們要在新的征程上進一步尋求穩(wěn)增長和防風險的平衡，展現(xiàn)中國特色社會主義財稅的新作為。對于在新發(fā)展階段中繼續(xù)把握好政策有效性和可持續(xù)性的統(tǒng)一，筆者這里提出四句話：“增收減支最為容易，減收增支最能考驗，政策效應(yīng)高質(zhì)展現(xiàn)，緊張財政必須持續(xù)。”堅持這種清晰的認識，我們就能以高質(zhì)量和可持續(xù)的經(jīng)濟發(fā)展為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家增添動能、貢獻力量。
（本文為節(jié)選，原文刊發(fā)于《稅務(wù)研究》2021年第7期。）

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