“十四五”時期的稅制結構轉(zhuǎn)型

  
馬 珺 杜 爽

中國社會科學院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院

從1994年到“十三五”時期結束，我國稅制結構轉(zhuǎn)型已歷經(jīng)四分之一世紀。其間稅制結構的建設目標大致可分為兩個階段：第一階段旨在建立、完善與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應的稅制結構，第二階段旨在建立符合現(xiàn)代國家治理要求的稅制結構。當前，第一階段任務已基本完成，第二階段任務有了基本方向，各項稅制改革正在進行中，還將持續(xù)較長時期。
至“十三五”時期收官的2020年，我國已經(jīng)成功實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標中的第一個目標，即全面建成小康社會?！笆奈濉睂㈤_啟第二個百年奮斗目標，其中從2021年至2035年，將在全面建成小康社會的基礎上基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化。因此，“十四五”時期是開局的五年，也將迎來我國稅制結構轉(zhuǎn)型和完善現(xiàn)代稅收制度的關鍵期。經(jīng)濟社會發(fā)展內(nèi)外部環(huán)境以及國家發(fā)展戰(zhàn)略和政策目標的變化，對我國稅制結構轉(zhuǎn)型提出了哪些新要求，這一轉(zhuǎn)型還將面臨哪些待解難題，應當如何應對，是本文重點討論的問題。
一、現(xiàn)行稅制結構：基本特征、綜合評價與成因分析
（一）1994年稅制改革奠定了現(xiàn)行稅制結構的基礎
我國現(xiàn)行稅制奠基于1994年稅制改革。由于此前我國稅制存在諸多與市場經(jīng)濟不相適應之處，1994年來的稅制改革注重維護稅收中性和建立公平的市場競爭環(huán)境，以促進社會主義市場經(jīng)濟體制的建立與完善。在這個過程中，逐漸形成了以對流量稅基課征為主、對存量稅基課征為輔，以間接稅為主、直接稅為輔，以間接截留為主、直接面對居民個人征收為輔的稅制結構（高培勇，2010）。相比此前的工商稅制，這一稅制結構有利于為市場主體塑造公平的稅收環(huán)境，從而提高市場主體的運作效率、推動經(jīng)濟發(fā)展。在當時環(huán)境下，稅制改革的目標定位抓住了經(jīng)濟發(fā)展的主要矛盾，考慮到了主體稅基的可行性以及征管能力的限制，是切合我國實際需要的。透過“九五”至“十一五”規(guī)劃的行文不難發(fā)現(xiàn)，1994年直至“十一五”期間的稅制改革，基本上是對上述稅制結構的修補和完善，并未對稅制結構進行根本性改革。
“十二五”以來，稅收發(fā)展的內(nèi)外部環(huán)境有所變化，稅制建設的目標也作了相應調(diào)整?！笆濉币?guī)劃中首次提出“優(yōu)化稅制結構”的改革取向，此后的“十三五”規(guī)劃和“十四五”建議規(guī)劃中，“優(yōu)化稅制結構”都是稅制改革的核心內(nèi)容。
黨的十八大以后，我國在建立現(xiàn)代財政制度的背景下規(guī)劃稅制改革，對稅制結構提出了更具體的要求。“十二五”后期，隨著推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化成為全面深化改革的新目標，我國稅制建設也進入了一個新階段。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出要“深化稅收制度改革，完善地方稅體系，逐步提高直接稅比重”，黨的十九大繼續(xù)這一路線。但由于該過程中外部環(huán)境發(fā)生變化，減稅性改革貫穿了“十三五”全程。以增值稅為代表的間接稅收入的削減以及個人所得稅綜合與分類征收相結合的實施，極大推動了我國稅制結構現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的進程，使得“十三五”時期成為歷史上重要的“制度性減稅”與稅制結構優(yōu)化并行期。
（二）現(xiàn)行稅制結構的基本特征
我國稅制歷經(jīng)多年改革，稅種安排逐漸科學、稅收法律不斷健全、稅收征管日趨規(guī)范、征管效率顯著提高、稅制結構日益優(yōu)化，但整體上仍然保留著1994年稅制的基本特征。
1.稅種（類別）結構。整體上看，我國稅收收入中流量稅收入占絕對優(yōu)勢，財產(chǎn)存量稅收入占比很低（高培勇，2010）。目前存量稅主要為房產(chǎn)稅，但并非針對自然人自有住房普遍征收，因此，在自然人存量財富持有環(huán)節(jié)，稅收調(diào)節(jié)力量極弱。在流量稅中，流轉(zhuǎn)稅收入占稅收總收入的比重呈下降趨勢，但其比重仍然偏大；所得稅收入占稅收總收入的比重呈上升趨勢，但個人所得稅占比較低。具體看，流轉(zhuǎn)稅收入占稅收總收入的比重由1994年的68%降低至2019年的47%，下降21個百分點。其中，國內(nèi)增值稅、營業(yè)稅合計占比減少19個百分點；國內(nèi)消費稅占比減少2個百分點；所得稅收入占稅收總收入的比重由1994年的14%上升至2019年的30%，但2019年個人所得稅占比為7%，僅較1999年提高3個百分點（詳見圖1和圖2，略）。
2.稅基結構。岳樹民 等（2011）、呂冰洋 等（2015）等學者對消費、勞動和資本課稅稅收收入占稅收總收入的比重進行了研究和測算。許暉（2020）結合近年來的稅制改革情況，對各項稅收收入的測算方式進行修正，并計算了1994年至2017年我國的消費、勞動、資本三大稅基的稅收收入占比情況。研究表明，消費課稅的稅收收入是我國稅收收入的主要來源。1994年以來，我國勞動課稅的稅收收入占比顯著提升，2017年的占比為33%，較1994年提高15個百分點。企業(yè)所得稅改革等對資本課稅稅收收入占比產(chǎn)生較大影響，但整體上看，資本課稅的稅收收入占比呈下降趨勢，2017年的占比為26%，較1994年下降14個百分點（詳見圖3，略）。
3.政府收入結構。廣義的稅制結構研究，還應關注稅收收入在各級政府收入中的分布情況。當前我國中央政府、地方政府的財政收入結構存在較大差異。2013～2019年，稅收收入占中央政府財政收入的比重為85%左右，且較為穩(wěn)定。地方政府的財政收入較為多元，稅收收入僅占其財政收入的30%左右，且呈下降趨勢；稅收之外的政府性基金收入、社會保險基金收入均占較大比重。2019年，地方政府稅收收入占其財政收入的比重為29%，較2013年下降6個百分點（見表1和圖4，略）。
（三）綜合評價
1.總體上適應國際稅制變革趨勢。二十世紀七十年代至八十年代，因兩次世界大戰(zhàn)和兩大陣營對立而停滯的全球化進程重新起步，要素在全球范圍內(nèi)流動加快且更為便利，跨國投資與生產(chǎn)常態(tài)化、跨境消費普遍化，稅基在全球范圍內(nèi)的流動性增強。在全球化的壓力下，傳統(tǒng)稅制的稅基出現(xiàn)了結構性調(diào)整，明顯發(fā)生了越來越倚重非流動性稅基的趨勢。在對國民收支流量征稅的過程中，各國明顯有減少所得課稅而擴大消費課稅的趨勢。最主要的表現(xiàn)就是最近二十年以來，增值稅在全球的迅速擴張以及與之相對應的個人所得稅與企業(yè)所得稅規(guī)模的相對收縮（Khan 等，2007）。
最近十年以來，為了應對2008年國際金融危機、鼓勵勞動參與、增加儲蓄和投資，很多歐盟成員國都有針對性地減少了勞動的稅收負擔，并將稅收負擔轉(zhuǎn)移到對經(jīng)濟效率影響較小的稅基（如消費和不動產(chǎn)）（Garnier 等，2014）。從整個歐盟看，2009～2017年勞動稅負有小幅下降，而消費稅負和資本稅負相應有所上升，不過變化幅度有限。我國自2009年起，通過一系列改革使增值稅稅基向消費轉(zhuǎn)型以實現(xiàn)對資本品的免稅并擴大征收范圍，以及下調(diào)企業(yè)所得稅法定稅率等均體現(xiàn)了國際稅制變革的這一主流趨勢。2017年，與歐盟成員國較高的勞動稅負49.7%相比，我國的勞動稅負33%處于較低水平，然而未來社會保障支出壓力增大，有可能引致勞動稅負增加。
2.存在結構性失衡。當前我國的稅收制度仍存在結構性失衡。一是流量稅收入占絕對比重，存量稅收入微乎其微。這表明現(xiàn)行稅制的課征環(huán)節(jié)極不均衡，稅收主要在國民收入形成和支出的環(huán)節(jié)參與國民收入分配，很少參與再分配環(huán)節(jié)和積累環(huán)節(jié)的國民收入分配（呂冰洋，2017）。稅收制度結構性失衡加重了企業(yè)負擔，也不利于政府實施再分配政策。二是在流量稅中，與流轉(zhuǎn)稅相比，所得稅占比尤其是個人所得稅占比偏低，整體稅制的累進性較低。三是稅負的經(jīng)濟分布失衡，尤其表現(xiàn)為消費稅負偏高。2017年我國消費稅負約為41%，遠遠超過歐盟同期水平28.8%。四是稅收收入的政府間分配失衡。地方政府財政收入對非稅收入依賴過強，非稅收入中又以土地出讓收入為主，凸顯了營改增后地方政府主體稅種缺失問題，不利于合理的地方治理結構的形成。
3.不利于實現(xiàn)分配正義目標?，F(xiàn)行以流轉(zhuǎn)稅為主體的稅制結構具有籌集收入的優(yōu)勢，但在調(diào)節(jié)收入分配方面的劣勢也十分明顯。個人所得稅的綜合化改革邁出實質(zhì)性步伐后，其納入綜合征收的所得類別有限、納稅人覆蓋面仍然較窄，在稅收收入中占比較低，使得調(diào)節(jié)收入分配的作用受到制約；對居民普遍征收的房地產(chǎn)稅制建設尚未取得實質(zhì)進展，無法調(diào)節(jié)越來越突出的居民財富差距擴大問題。隨著國內(nèi)公共政策的目標排序中社會正義目標的權重增加，現(xiàn)行稅制結構隨之調(diào)整的緊迫性也在增加。
（四）成因分析
現(xiàn)行稅制結構的上述特征，是由它所依存的經(jīng)濟社會環(huán)境所決定的。稅收是從經(jīng)濟體中抽取財富的過程，如何抽取財富取決于多種因素：一是經(jīng)濟體自身的特征允許它從哪里抽取、能夠抽取多少；二是整體經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略和公共政策的優(yōu)先目標要求稅制扮演什么樣的角色；三是抽取財富的技術手段和社會環(huán)境。
現(xiàn)行稅制結構初建時期，我國總體上還處于較低的經(jīng)濟發(fā)展階段，國民收入水平低，并不具備大規(guī)模開征直接稅的經(jīng)濟基礎。同時，由于需要積累國內(nèi)資金和引入外資投入制造業(yè)以快速提高工業(yè)化水平，我國當時只能采取投資和外需拉動的外向型發(fā)展戰(zhàn)略。從這個意義上看，現(xiàn)行稅制結構的形成基于三大背景：一是經(jīng)濟增長目標優(yōu)先于社會發(fā)展目標，二是由城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟體制所支撐的工業(yè)化過程，三是外需和投資驅(qū)動的經(jīng)濟增長模式。因而我國稅制結構必然以生產(chǎn)和流通環(huán)節(jié)增加值為主體稅源。由于所得和財富稅源不足，相對于資本和勞動，消費承擔了過高稅負。
在以經(jīng)濟增長為優(yōu)先政策目標的發(fā)展階段，稅制建設中收入分配目標被暫時擱置是可以理解的。為了鼓勵投資和儲蓄，在流轉(zhuǎn)稅中對機器設備和固定資產(chǎn)投資免稅，所得稅中對資本性所得輕稅或免稅，不可避免地產(chǎn)生兩種負面效果：一方面使得國內(nèi)消費特別是居民消費受到抑制；另一方面，在出口退稅制度下，過高的消費環(huán)節(jié)稅退稅補貼了國外消費者，導致國內(nèi)有效消費需求外流。當國外需求因種種原因陷入低迷，這種稅制結構還極易引發(fā)貿(mào)易摩擦。
此外，現(xiàn)行稅制結構的形成也受到當時落后的征管手段的影響。我國直到2012年左右，才正式設定稅收征管現(xiàn)代化目標，僅在最近兩年才建立起相對完備的面向自然人的所得稅征收制度，而對自然人財產(chǎn)的征收制度仍是“十四五”稅收征管改革的重任之一。
二、“十四五”時期稅制結構調(diào)整的難點
（一）稅制結構調(diào)整面臨重要轉(zhuǎn)折點
盡管稅制結構轉(zhuǎn)型在實踐中早已發(fā)生，但由于下述三方面原因，“十四五”時期稅制結構優(yōu)化將受到前所未有的重視。
1.經(jīng)濟社會發(fā)展戰(zhàn)略面臨重大轉(zhuǎn)型。傳統(tǒng)的外向型經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略以壓低勞動力成本和環(huán)境成本為代價，人民群眾未能充分享有經(jīng)濟發(fā)展的成果，補貼外國消費者還加劇外貿(mào)摩擦，以致內(nèi)需乏力，導致我國經(jīng)濟增長缺乏持久的內(nèi)在動力。當外部金融危機或經(jīng)濟危機波及我國時，或受外需不振的影響，這一發(fā)展模式的劣勢就非常明顯。黨和政府自“十一五”時期就著手解決內(nèi)需不足這一問題，但一直成效不大。2020年受新冠肺炎疫情影響，外需不振加上國外勢力打壓，我國政府主動實施了發(fā)展戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型。最根本的一條就是“十四五”時期實現(xiàn)由外需和投資拉動的外向型發(fā)展模式向以擴大內(nèi)需為戰(zhàn)略基點的國內(nèi)國際雙循環(huán)新發(fā)展格局轉(zhuǎn)型。
2.經(jīng)濟社會發(fā)展重心的調(diào)整：從以經(jīng)濟建設為中心到以人民為中心。改革開放至今，我國經(jīng)濟社會發(fā)展重心有兩次重大轉(zhuǎn)變：一是改革開放之初，從以階級斗爭為綱轉(zhuǎn)向以經(jīng)濟建設為中心；二是2020年黨的十九屆五中全會提出“十四五”時期經(jīng)濟社會發(fā)展必須遵循的原則，強調(diào)要“堅持新發(fā)展理念”，堅持“以人民為中心”。
以經(jīng)濟建設為中心注重提高總體經(jīng)濟效率和促進經(jīng)濟增長。然而，高增長的經(jīng)濟成果及其分配并不平衡，一部分人和地區(qū)成為了落后者。當前，人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾已經(jīng)成為我國社會的主要矛盾。是否能夠解決好這一矛盾，讓人民共享改革和發(fā)展成果，將決定我國能否順利跨過中等收入陷阱并進入高收入國家行列。
以人民為中心也是經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型、實施以擴大內(nèi)需為戰(zhàn)略基點的新發(fā)展戰(zhàn)略的邏輯結果。它要求改變現(xiàn)有制度安排中不公平的成分，最重要的是由城鄉(xiāng)分割的二元經(jīng)濟社會發(fā)展模式向以工補農(nóng)、城鄉(xiāng)一體化方向轉(zhuǎn)型，實施新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，通過促進城鄉(xiāng)融合、實現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化而擴大國內(nèi)消費需求，造就國民經(jīng)濟新的重要增長極，以經(jīng)濟社會的充分平衡發(fā)展，更好地滿足人民日益增長的美好生活需要。
3.稅制建設由適應市場經(jīng)濟體制到面向現(xiàn)代國家治理。通過1994年稅制改革，我國初步建立了與社會主義市場經(jīng)濟要求相適應的稅收制度，后續(xù)改革則圍繞這一稅制體系的完善而展開。黨的十八屆三中全會是我國稅制發(fā)展史上的另一個重要節(jié)點，它將包括稅制在內(nèi)的財政制度的重要性提升到國家治理的基礎和重要支柱地位，這一全新定位要求此后的稅制建設致力于提升國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，終極目標是發(fā)展和完善社會主義制度。為此，2020年以前強調(diào)“初步建立”現(xiàn)代財政制度的基本框架，黨的十九大強調(diào)要“加快建立”現(xiàn)代財政制度。而現(xiàn)代稅制的建立，則是這一戰(zhàn)略目標不可缺少的重要組成部分?！吨泄仓醒腙P于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二○三五年遠景目標的建議》指出，要“完善現(xiàn)代稅收制度，健全地方稅、直接稅體系，優(yōu)化稅制結構，適當提高直接稅比重，深化稅收管制度改革”，為“十四五”乃至更長時期內(nèi)的稅制改革確立了方向。
（二）“十四五”時期稅制結構調(diào)整的難點
各國稅制結構調(diào)整的經(jīng)驗表明，特定歷史時期中一國采取何種稅制結構并不取決于政策制定者的主觀意愿，各國稅制結構雖有一定共性，但其轉(zhuǎn)型的時序、速度和程度都各不相同?！笆奈濉睍r期及其以后我國的稅制結構若要順利實現(xiàn)轉(zhuǎn)型，尚需面對眾多難點與挑戰(zhàn)。
1.能否保持持續(xù)經(jīng)濟增長，順利跨越中等收入陷阱。稅制結構轉(zhuǎn)型的根本動力來自經(jīng)濟發(fā)展本身。不同經(jīng)濟發(fā)展階段提供了不同的稅基，奠定了稅制結構的基礎，也孕育了不同的社會主流價值觀，后者影響到何種稅制結構、怎樣的稅率水平能夠被廣泛接受。
市場經(jīng)濟體制是到目前為止被證明為最有效率的資源配置方式。我國雖然已經(jīng)基本建立了社會主義市場經(jīng)濟體制，但距離市場在社會資源配置中起到?jīng)Q定性作用的要求還有差距。要保持持續(xù)經(jīng)濟增長，應繼續(xù)推進市場友好型稅制建設，使之有利于高水平社會主義市場經(jīng)濟體制的形成，發(fā)展高質(zhì)量市場體系，讓市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用。
2.能否踐行以人民為中心，走向包容性增長。我國在改革開放初期實施了“效率優(yōu)先、兼顧公平”的政策方針。然而在強大的經(jīng)濟增長壓力下，“兼顧公平”未能很好地落到實處。社會發(fā)展滯后、收入分配不公、資源環(huán)境惡化等問題早在“九五”和“十五”期間，已經(jīng)為決策層所認識，但由于經(jīng)濟增長和社會就業(yè)的壓力，卻一直未能成為優(yōu)先的政策議題，而這反過來又強化了對傳統(tǒng)發(fā)展戰(zhàn)略的依賴。踐行以人民為中心，走向包容性增長，實現(xiàn)社會主義共同富裕目標，這是“十四五”及以后時期稅制結構調(diào)整將要面臨的又一難點。
3.能否在關注平等目標的同時，保持經(jīng)濟體的創(chuàng)新和活力。“十四五”時期的稅制改革既要注重需求側(cè)有利于擴大內(nèi)需，實現(xiàn)共同富裕，又要注重供給側(cè)激勵創(chuàng)新，推進高質(zhì)量發(fā)展，這對稅收政策選擇提出了更高的要求。這一時期數(shù)字經(jīng)濟和人工智能將獲得更快發(fā)展，其所帶來的機會和收益不可能平等分享，將在傳統(tǒng)不平等的基礎上增加新的不平等因素。
二十世紀早期，各國稅制通過增加資本和勞動稅負，籌集解決不平等問題所需的財政資金，而在全球化與數(shù)字化并行發(fā)展的當今，資本和高技能勞動力具有更大的流動性，實施這一傳統(tǒng)稅收政策的效率成本將更為高昂?！笆奈濉睍r期的稅收政策需要在實現(xiàn)包容性增長、提高經(jīng)濟效率和維護財政安全之間作出平衡。
4.能否以系統(tǒng)觀念成功應對現(xiàn)代稅收國家的支出壓力?！笆奈濉睍r期我國政府仍需面對人口老齡化、新型城鎮(zhèn)化所造成的就業(yè)結構變化和公共支出壓力。在推動向資源節(jié)約和環(huán)境友好的增長模式轉(zhuǎn)型時，也要求一個穩(wěn)定的稅收制度來應對可發(fā)生的財政壓力。疊加全球化和數(shù)字時代的新變化對稅基和國家征稅能力的消極影響，傳統(tǒng)稅制應對新舊財政壓力的能力將經(jīng)受前所未有的挑戰(zhàn)。
三、“十四五”時期稅制結構優(yōu)化的建議
“十四五”時期將迎來我國稅制結構轉(zhuǎn)型的關鍵期，良好的稅制有助于實現(xiàn)更高質(zhì)量、更有效率、更加公平、更可持續(xù)、更為安全的發(fā)展。因此，需以系統(tǒng)觀念推動稅制結構的優(yōu)化，妥善處理好不同目標和手段之間的關系，使稅制建設有利于高水平社會主義市場經(jīng)濟體制的形成、有利于促進共同富裕和適度的結果平等、有利于促進創(chuàng)新、有利于財政安全和維護系統(tǒng)平衡。
（一）強調(diào)以人民為中心，完善現(xiàn)行稅收制度
我們認為，以人民為中心至少包含三層含義。第一，發(fā)展是為了人民，發(fā)展成果要由人民共享。要改變過去靠外需和投資拉動的發(fā)展模式，增加人民收入，擴大居民消費對經(jīng)濟增長的貢獻率。第二，發(fā)展要依靠人民，要激發(fā)人的積極性、主動性、創(chuàng)造性。其方式之一，是提高勞動者在初次分配中所占比重，而不是靠壓低勞動力成本擴大出口盈利；另一方式是要在制度上鼓勵創(chuàng)新。第三，要通過各種手段促進社會公平，改善收入分配，增進民生福祉。在以上各方面，稅收制度均可有所作為。未來應通過建立科學、合理的稅種結構、稅負結構、稅基結構、稅源結構、稅率結構、政府收入結構，不斷提高稅收制度的現(xiàn)代化程度和治理水平。
（二）立足于構建高水平社會主義市場經(jīng)濟體制，完善現(xiàn)代稅收制度
我們認為，對于一個市場化進程中的轉(zhuǎn)型經(jīng)濟體而言，其稅收制度至少應具備下述三項特征。首先，它應當支持勞動分工、專業(yè)化和規(guī)模經(jīng)濟等有利于市場擴展的核心要素。其次，它應當有利于促進市場秩序的擴展，避免對市場統(tǒng)一性、要素流動性和市場參與者交易自主性的破壞。其理由是，市場的廣度將決定專業(yè)化與分工的深度。這意味著稅制建設中應堅持的普遍性原則，即不同的經(jīng)濟主體，不分其所有制性質(zhì)、國籍身份、所處行業(yè)，應在大體對等的稅收待遇下參與市場競爭。再次，作為對市場秩序的一種外部干預，在能夠滿足合理的財政收入的前提下，稅制體系應盡量簡潔、明確、有序，便于稅務機關征管和納稅人遵從。同時，稅制還應具有適當?shù)撵`活性，對變化中的國內(nèi)外經(jīng)濟社會環(huán)境、國內(nèi)公共政策目標的優(yōu)先排序以及主體稅基的重要變化保持必要的敏感，以積極應對各種內(nèi)外部環(huán)境的挑戰(zhàn)。
（三）適應以擴大內(nèi)需為戰(zhàn)略基點的“雙循環(huán)”新發(fā)展格局的要求，優(yōu)化稅制結構
一是優(yōu)化稅基結構，推動現(xiàn)行稅制由投資友好型向消費友好型轉(zhuǎn)化，相應地增加資本稅負，減輕消費稅負。一方面，由于消費稅基大多位于國民收入循環(huán)的上游環(huán)節(jié)，可以通過將征收環(huán)節(jié)適當下移，減少生產(chǎn)和消費環(huán)節(jié)稅收，增加再分配和積累環(huán)節(jié)稅收（呂冰洋，2017）。另一方面，鑒于經(jīng)濟效率和稅收中性考慮，在流轉(zhuǎn)稅類中增加資本稅負的可能性不大，因此，重點是通過完善現(xiàn)行個人所得稅，擴大其對資本所得的課稅，推進財產(chǎn)稅類的立法和考慮開征增加財富積累環(huán)節(jié)其他稅收，來實現(xiàn)稅負由消費向資本的轉(zhuǎn)移。二是優(yōu)化稅率結構?，F(xiàn)行增值稅稅率仍有簡并空間，應加快推進三檔并兩檔改革。個人所得稅方面，需注意協(xié)調(diào)好勞動與資本所得稅率的平衡關系，兼顧國際競爭力；可適當提高資本所得的總體稅率水平，縮小勞動所得與資本所得之間的稅負差異，促進要素間稅負公平；適時、適度、合理、分步降低綜合所得的最高邊際稅率，如將稅率45%降低至35%，甚至25%，逐步將勞動所得、資本所得與經(jīng)營所得的稅率銜接，防止納稅人通過變換所得形式避稅，提高納稅遵從度。加大對科研人員、創(chuàng)新型企業(yè)的政策傾斜，給予其合理的優(yōu)惠稅率等，降低其有效稅率水平，鼓勵創(chuàng)新。
（四）強調(diào)系統(tǒng)觀念，全面提升現(xiàn)代稅收國家的治理能力
稅制結構的優(yōu)化不是孤立進行的，而是一項全面的、綜合性任務。除了涉及主要稅種和稅制自身結構、管理方面的改革，還涉及與其他方面改革的聯(lián)動，包括預算管理制度、政府債務制度、央地關系改革、稅收手段與支出手段的協(xié)調(diào)等諸多方面。一是要建立真正意義上的稅收國家。綜觀我國現(xiàn)行稅制，仍然可見明顯的“前現(xiàn)代”痕跡，尤其表現(xiàn)在地方政府的收入構成上，非稅收入占比較高。某種意義上，現(xiàn)代國家即稅收國家，政府應以稅收而不是自有資源（資產(chǎn)）作為其主要收入來源，只有這樣，才能構建經(jīng)濟和社會系統(tǒng)對政治系統(tǒng)的制約，使國家治理走向法治化軌道。二是要積極應對持續(xù)增大的財政壓力。經(jīng)濟發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變和經(jīng)濟結構的調(diào)整，客觀上會推動主要稅基發(fā)生變化，面對數(shù)字經(jīng)濟和新一輪工業(yè)革命的迅猛發(fā)展，稅制改革應未雨綢繆，保持對稅基結構及其他稅制要素變動的高度敏感，開發(fā)新稅源并在國際稅源分配新規(guī)則制訂中占據(jù)主動。同時，也要放寬視界、面向未來，就建構什么樣的現(xiàn)代國家、賦予政府何種職能、需要多大規(guī)模的政府支出、如何取得收入和分擔稅負等重大問題，建構有效的社會共識形成機制，推動實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。
（本文為節(jié)選，原文刊發(fā)于《稅務研究》2021年第2期。）

END
●“十四五”時期促進國內(nèi)統(tǒng)一市場形成的財稅改革思路
●《稅務研究》2021年選題計劃
●《稅務研究》投稿須知
●“國家治理與地方稅體系建設”研討會征稿啟事
●《稅務研究》2020年總目錄


點擊“閱讀原文”快速投稿~