《國際稅收》2020年第2期 何楊 鞠孟原：“全球反稅基侵蝕”方案的最新發(fā)展和評析

“全球反稅基侵蝕”方案的最新發(fā)展和評析

何楊 鞠孟原

《國際稅收》2020年第2期

來源：微信公眾號國際稅收

   一、“全球反稅基侵蝕”方案提出的背景

   數(shù)字經(jīng)濟時代，新型商業(yè)模式的發(fā)展給稅收制度帶來了全新的挑戰(zhàn)?？鐕纠麧欈D(zhuǎn)移現(xiàn)象非常普遍，尤其是通過與無形資產(chǎn)相關(guān)的架構(gòu)安排。盡管BEPS行動計劃已經(jīng)確立將稅收與價值創(chuàng)造地相結(jié)合的理念,并提出反避稅的相關(guān)措施，但目前仍沒有形成綜合性的解決方案。為解決這一問題，國際稅收領(lǐng)域各界提出了不同的觀點和方案。歐盟委員會于2018年3月提出對大型互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)開征數(shù)字服務稅（Digital Services Tax，DST），也有一些國家采取單邊措施對跨境數(shù)字經(jīng)濟活動征稅。但一直以來，經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（OECD）都不贊成對數(shù)字經(jīng)濟單獨開征新稅種，而認為應以現(xiàn)有稅收制度為基礎不斷完善，推進國際共識的達成。

　　為應對數(shù)字化帶來的稅收挑戰(zhàn)，2018年3月至今，OECD已經(jīng)發(fā)布了6份相關(guān)文件。其中，2019年2月發(fā)布《稅基侵蝕與利潤轉(zhuǎn)移項目公眾咨詢文件：應對經(jīng)濟數(shù)字化的稅收挑戰(zhàn)》（以下簡稱《公眾咨詢文件》），提出了在全球范圍內(nèi)應對數(shù)字經(jīng)濟稅收挑戰(zhàn)可能采取的措施。隨后，2019年5月發(fā)布《OECD應對經(jīng)濟數(shù)字化稅收挑戰(zhàn)的工作計劃》（以下簡稱《工作計劃》）?！豆ぷ饔媱潯诽岢?，目前提案側(cè)重于從兩個方面應對數(shù)字經(jīng)濟稅收挑戰(zhàn)，其一是通過修改利潤分配規(guī)則和聯(lián)結(jié)度規(guī)則來劃分征稅權(quán)（稱為“第一支柱”），其二則側(cè)重于未解決的稅基侵蝕利潤轉(zhuǎn)移問題（稱為“第二支柱”），提出了全球反稅基侵蝕（Global Anti-Base Erosion，GloBE）提案。按照《工作計劃》，2019年6月至2019年年底是方案起草和評估的關(guān)鍵時段，2020年將形成最終方案。2019年10月9日OECD發(fā)布《第一支柱下的統(tǒng)一方法——公眾咨詢文件》。2019年11月8日OECD發(fā)布《第二支柱下的全球反稅基侵蝕提案——公眾咨詢文件》（以下簡稱《第二支柱公眾咨詢文件》）。由于第二支柱的提案涉及較多技術(shù)難題，影響較為廣泛，本文將主要針對第二支柱提案進行分析。

　　第二支柱的“全球反稅基侵蝕”方案源于2017年美國《減稅與就業(yè)法案》（Tax Cuts and Jobs Act，TCJA）中實施的“全球無形資產(chǎn)最低稅”制度（Global Intangible Low-Taxed Income，GILTI）。美國的GILTI制度是應對稅基侵蝕和利潤轉(zhuǎn)移的單邊措施。在TCJA中，《國內(nèi)收入法典》第951A條引入新制度，即若某外國實體符合受控外國子公司認定條件，則其營業(yè)活動產(chǎn)生的境外收入，美國股東需按照一定比例確定為當期應稅收入。GILTI與美國國內(nèi)收入法典F分部下的受控外國公司制度（Controlled Foreign Company，CFC）是兩個不同且獨立的稅收制度。GILTI總收入不僅包括與無形資產(chǎn)相關(guān)的外國收入，銷售貨物所得、服務費以及利息收入也被包含在內(nèi)，但是需要排除F分部所得。目前GILTI適用的有效稅率為10.5%，通常適用于受控外國子公司所得所在國稅率低于13.5%的情形。隨后，澳大利亞和英國等國家也在國內(nèi)稅法中引入類似GILTI的稅收制度，以防止利潤外流。在這種背景下，OECD借鑒美國GILTI稅收制度設計的靈感，提出“全球反稅基侵蝕”方案，旨在全球范圍內(nèi)解決剩余的稅基侵蝕與利潤轉(zhuǎn)移問題。

　　二、“全球反稅基侵蝕”方案的內(nèi)容

　　（一）基本內(nèi)容

　　GloBE方案最早是在2019年2月發(fā)布的《公眾咨詢文件》中提出，經(jīng)過《工作計劃》的進一步闡釋說明逐漸清晰，2019年11月發(fā)布的《第二支柱公眾咨詢文件》進一步明確了方案實施的技術(shù)性設計問題。但該方案在正式落地前還需要明確很多細節(jié)性問題，目前仍在征詢不同利益相關(guān)者的建議，期待2020年能形成最終方案。

　　GloBE方案主要由所得計入規(guī)則（income inclusion rule）、征稅過少的支付規(guī)則（undertaxed payments rule）、轉(zhuǎn)換規(guī)則（switch-over rule）和承擔稅負規(guī)則（subject to tax rule）四個規(guī)則構(gòu)成。

　　1.所得計入規(guī)則：這一規(guī)則主要針對居民國而言，如果居民企業(yè)的境外分支機構(gòu)或受控外國實體收入的實際有效稅率低于最低稅率要求，不足部分應該在居民國征稅。

　　2.征稅過少的支付規(guī)則：這一規(guī)則主要針對來源國而言，如果關(guān)聯(lián)方的某項付款適用稅率低于最低稅率，則這項付款可以不允許扣除或基于屬地原則對其至少按照最低稅率征稅，征稅方式包括按照全額征收最低預提稅。

　　3.轉(zhuǎn)換規(guī)則：主要是指稅收協(xié)定消除重復征稅條款中的免稅法和抵免法的轉(zhuǎn)換。因為按照現(xiàn)行OECD稅收協(xié)定范本（以下簡稱OECD范本）和聯(lián)合國稅收協(xié)定范本，分配給常設機構(gòu)的利潤或者從不動產(chǎn)獲得的所得應該在來源國納稅。如果居民國對境外已納稅款采用免稅法，這兩類所得的實際有效稅率低于最低稅率，就無法回到居民國補稅。這種情況下，可以允許轉(zhuǎn)換為抵免法，居民國的最低稅率有點類似抵免限額，不足部分就可以在居民國補稅。

　　4.承擔稅負規(guī)則：該規(guī)則是對征稅過少的支付規(guī)則的補充。如果該項收入適用稅率低于最低稅率，則從支付源頭上征收預提稅或調(diào)整某些收入項目享受稅收協(xié)定優(yōu)惠的資格。承擔稅負規(guī)則考慮了對OECD范本相關(guān)規(guī)則的修改，優(yōu)先考慮利息和特許權(quán)使用費，具體包括OECD范本的第7條（營業(yè)利潤）、第9條（關(guān)聯(lián)企業(yè)）、第10條（股息）、第11條（利息）、第12條（特許權(quán)使用費）、第13條（資本利得）以及第21條（其他收入）的內(nèi)容。

　　由此可見，這些規(guī)則將同時通過改變國內(nèi)法和雙邊稅收協(xié)定來實施。并且，GloBE方案的適用范圍并不局限于高度數(shù)字化的商業(yè)模式，意在提出一套系統(tǒng)化的解決方案使所有跨國企業(yè)都至少按照最低稅率繳納稅款，以解決當前國際稅收競爭中“逐底競爭”的問題。

　　（二）特定技術(shù)組成部分

　　2019年11月發(fā)布的《第二支柱公眾咨詢文件》側(cè)重于從三個方面描述GloBE方案的特定技術(shù)組成部分，以應對經(jīng)濟數(shù)字化帶來的稅收挑戰(zhàn)。首先，使用財務賬戶作為確定GloBE方案下稅基的起點，并以此解決不同財務制度導致的差異。其次，跨國企業(yè)在確定此類收入的有效（混合）稅率時，可在多大程度上合并來自高稅地和低稅地的收入。最后，利益相關(guān)者對排除范圍和門檻設定的經(jīng)驗和看法可能被視為GloBE方案的一部分。

　　1.稅基的確定（Tax base determination）。為消除結(jié)構(gòu)性差異的影響，《工作計劃》已經(jīng)提出以財務會計準則作為計算GloBE方案稅基的起點，因此需要考慮母子公司所在地會計準則的差異。不同司法管轄區(qū)的會計準則差異很大，例如中國、日本以及美國。迄今為止，適用范圍最為廣泛的國際準則是國際財務報告準則（IFRS），為確保計算統(tǒng)一性,當下唯一可行選擇也是遵循IFRS。不適用IFRS管轄區(qū)的公司可能需要按照兩套會計準則進行計算，這將不可避免地產(chǎn)生合規(guī)成本。除此之外，由于稅收和會計的處理不同會導致暫時性差異和永久性差異，OECD提出了三種解決暫時性差異的方法：超額稅款向后結(jié)轉(zhuǎn)、遞延所得稅會計處理或采用多年平均有效稅率，但并沒有給出關(guān)于永久性差異或具有顯著影響的暫時性差異如何處理的方法，之后需要對相關(guān)細節(jié)做出更加明確的規(guī)定。

　　2.混合（Blending）。GloBE方案基于有效稅率測試（ETR），因此需要規(guī)定納稅人在多大程度上可以將來自低稅地和高稅地的收入混合起來，這種混合通常會降低跨國公司的稅負。《工作計劃》將這種來自不同管轄區(qū)所得的合并定義為混合，并進一步提出了三種混合方法，依次是全球混合方法、稅收管轄區(qū)混合方法以及實體混合方法。全球混合方法要求跨國公司將集團的收入分為本國收入和外國收入，將外國收入和繳納的稅收混合，與最低稅率進行比較；稅收管轄區(qū)混合方法需要將收入和稅收在設立子公司或者常設機構(gòu)的稅收管轄區(qū)進一步劃分；實體混合方法要求跨國公司確定每一個實體的收入和方法。除此之外，需要制定在總分機構(gòu)間分配收入以及分配稅收透明實體收入的方法，以及對股息和其他分配的調(diào)整方法。

　　3.排除范圍和門檻設定（Thresholds and carve-outs）。《工作計劃》提出要探索可能的排除項來限制GloBE方案的應用，這是一個與稅收政策及法律分析相關(guān)的問題，會產(chǎn)生正的或負的外部效應，對稅收中性產(chǎn)生影響。同樣，任何排除項的設計都會影響跨國公司的合規(guī)性以及稅務機關(guān)的管理成本。在設計GloBE方案時，需要考慮與當前跨國公司納稅義務的關(guān)系，確保能相互兼容?！豆ぷ饔媱潯方ㄗh在以下三種情況下實施分拆制度：符合《BEPS第五項行動計劃》和其他基于實質(zhì)的制度；處置有形資產(chǎn)的收益；關(guān)聯(lián)交易。

　　如果想實施GloBE方案，需要充分考慮本方案的適用范圍、應用方法及可能影響。2019年12月9日，OECD召開公開咨詢會討論此方案的相關(guān)規(guī)則，參會者圍繞方案特定技術(shù)組成部分的三個方面發(fā)表了相關(guān)觀點。關(guān)于稅基的確認，大多數(shù)參會者贊成采用跨國企業(yè)集團合并財務賬戶作為計算稅基的起點；許多參會者提出不同國家的多種會計標準較為復雜的觀點，建議建立單一的會計制度體系?？紤]到合規(guī)成本，仍建議在原有會計準則的基礎上進行計算和衡量。關(guān)于對境外收入和境外稅款的“混合程度”討論，主要有兩種觀點。企業(yè)界主張實行全球混合方法，這樣可以將合規(guī)負擔和成本控制在一定范圍內(nèi)；一些非政府組織（NGO）主張實行稅收管轄區(qū)混合方法，采用一種“自上而下的方法”，即使用母公司合并財務報表作為計算稅基的起點。關(guān)于排除范圍和門檻設定，參會者建議設置例外情形限制本方案的適用，比如特定行業(yè)豁免（如采礦、建筑、工程施工）、制造功能和實質(zhì)性經(jīng)營活動豁免、不屬于有害稅收實踐的合理優(yōu)惠稅制豁免等，可參考國別報告的門檻（如7.5億歐元）。

　　三、“全球反稅基侵蝕”方案的可能影響

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　　總體而言，GloBE方案旨在提升BEPS行動計劃的整體效果，在全球范圍內(nèi)促進企業(yè)所得稅征收的協(xié)調(diào)性。但是為了達成共識，方案也是多個政策目標妥協(xié)的結(jié)果。這項方案確定了稅基的通用規(guī)則，但是采用哪一種混合方法可能會影響該項方案的最終效果?另外，關(guān)于分拆規(guī)則和排除項尚沒有詳細內(nèi)容。

　　一方面，GloBE方案具有積極的效果。相比于傳統(tǒng)的BEPS行動計劃中的防御措施，GloBE方案將征稅的重心由“征稅地點”轉(zhuǎn)移到“征稅數(shù)額”，以結(jié)果為導向，確保企業(yè)最終的有效稅負水平不低于某一標準。這種導向使得跨國企業(yè)的稅收籌劃空間變得更小，可能對“避稅天堂”再次形成沖擊。除此之外，該提案有利于減輕各國稅收競爭帶來的壓力，各國不必爭先降低稅率以吸引企業(yè)投資。另外，企業(yè)的全球架構(gòu)安排受稅收的影響不斷減弱，有利于企業(yè)在全球范圍內(nèi)科學合理布局。相比于其他幾個方案，該項方案對已有的稅收規(guī)則沖擊最小，并沒有像針對剩余利潤的公式分配一樣對“獨立交易原則”提出直接挑戰(zhàn)。

　　另一方面，國際上對于這一方案也存在批評意見。主要認為這項方案推崇以較為緩和的方式解決數(shù)字經(jīng)濟帶來的稅收挑戰(zhàn)，并不能從根本上解決這一問題。因為它沒有針對數(shù)字化商業(yè)模式的特征提出解決方案，相當于是在傳統(tǒng)的國家間稅權(quán)劃分規(guī)則中引入了一項新方案，對數(shù)字經(jīng)濟下的許多稅收難題仍無能為力。

　　方案設計的技術(shù)復雜性是該方案實施的一大阻力。以最低稅率的確定為例，從設計角度來看，采用固定稅率是最簡單的選擇，透明度較高，便于各國之間的規(guī)則協(xié)調(diào)，但是稅率如何設定尚處于爭論之中。另外，盡管《第二支柱公眾咨詢文件》中建議采用IFRS確定稅基，但各國稅制不同導致利潤計算規(guī)則仍存在界定不清晰的問題。同時，由于該方案的四條規(guī)則旨在解決相同的問題，可能在一定程度上存在重疊的可能性，因此如何制定排序規(guī)則也很重要。所得計入規(guī)則和征稅過少的支付規(guī)則還需要進行協(xié)調(diào)，以避免產(chǎn)生新的雙重征稅。

　　（二）進一步完善建議

　　各個國家能否共同認可這一提案還存在不確定性，因此具體的實施效果還取決于方案的國際認可度以及方案最終如何設計。作為此方案的雛形，美國的GILTI制度在2019年剛剛出臺了實施細則，很多實踐中的經(jīng)驗也還來不及總結(jié)。筆者認為，對于“第二支柱”方案的完善應該考慮以下的問題：

　　1.“第二支柱”方案應該盡可能與BEPS行動計劃的原則和成果相一致。GloBE方案解決的是抽象的利潤轉(zhuǎn)移風險，涵蓋的是不涉及任何“激進”稅收籌劃的安排，不同國家采取的稅收優(yōu)惠政策也可能會受到影響。BEPS行動計劃從2013年實施至今，確立了稅收與經(jīng)濟活動發(fā)生地和價值創(chuàng)造地相一致的原則，得到了越來越多國家的認可。為了保持與BEPS行動計劃的一致性，對于滿足BEPS行動計劃第2-10項的稅收制度應該給予“白名單”認可，避免原則上沖擊過大，使得共識的達成失去理論基礎，同時也可以降低協(xié)調(diào)和行政成本。

　　2.“第二支柱”方案需要解決最低稅率設定等核心技術(shù)難題。以最低稅率的設定為例，原則上每個國家都有權(quán)設定最低稅率，但是可能會有一個基于多邊框架的（共同）最低稅率。在OECD對94個稅收管轄區(qū)的名義公司所得稅（CIT）稅率進行的調(diào)查中，2018年未加權(quán)的法定公司所得稅平均稅率為24%（不包括沒有公司所得稅或零稅率的“避稅天堂”）。其中，只有7個稅收管轄區(qū)的法定公司所得稅稅率低于15%，只有1個稅收管轄區(qū)的法定公司所得稅稅率低于10%。有研究認為最低稅率設定在10%～12.5%之間比較合理。

　　在確定最低有效稅率時，可對目前討論的三種思路——基于國別、基于實體和總利潤法進行比較。基于國別計算最低稅率可能有利于實現(xiàn)限制稅率“逐底競爭”的政策初衷，但是由于稅收作為一國主權(quán)，難以執(zhí)行全球統(tǒng)一的最低稅，仍然會存在稅收洼地。總利潤法通過確?？傮w上跨國公司所獲利潤至少要繳納一定的最低稅率來滿足稅收公平的要求，但是企業(yè)的遵從成本也會更高?；诿總€實體計算最低稅率是一種折中的方案，也就是在每個子公司的基礎上計算實際有效稅率。由于和最低稅率比較的是實際有效稅率，所以還會涉及會計制度、差異調(diào)整等復雜的技術(shù)問題。實踐中，在一些費用支付的時候可能還無法確定實際有效稅率。因此，實施征稅過少的支付規(guī)則時可能還需要參考名義稅率。那么，在最終算出實際有效稅率時，又應該如何調(diào)整以避免雙重征稅，需要在機制設計中予以考慮。

　　3.“第二支柱”方案需要注意不同規(guī)則之間的協(xié)調(diào)。一方面是“第二支柱”本身四項規(guī)則之間的協(xié)調(diào)。例如，征稅過少的支付規(guī)則和所得計入規(guī)則的協(xié)調(diào)。從理論上說，母公司居民國的所得計入規(guī)則應該優(yōu)先于征稅過少的支付規(guī)則，后者是前者的補充。作為對所得計入規(guī)則的補充，征稅過少的支付規(guī)則也應該只涉及特定類型費用的支付。但是如果引入了最低預提稅方式，出于技術(shù)原因，征稅過少的支付規(guī)則可能優(yōu)先于居民國的所得計入規(guī)則。

　　另一方面是“第二支柱”規(guī)則和其他國際稅收規(guī)則之間的協(xié)調(diào)，避免產(chǎn)生新的雙重征稅。例如，為了使所得計入規(guī)則成為真正的最低稅規(guī)則，應該給予境外已納稅款的抵免，這對目前一些國家采用的參股免稅法形成一定挑戰(zhàn)。轉(zhuǎn)換規(guī)則試圖在一些情形中進行免稅法和抵免法的轉(zhuǎn)換，但是只適用于有稅收協(xié)定的情況，對于沒有稅收協(xié)定的國家之間則難以適用，可能產(chǎn)生雙重征稅。所得計入規(guī)則還應該確保重點涵蓋母公司擁有并能夠控制的外國子公司收入，而不是針對某些類別的消極所得，與CFC制度有所區(qū)別。應該對所得計入規(guī)則的范圍進行限制，如直接或間接擁有超過50%股權(quán)的外國子公司，從而確保對這些母公司控制的外國子公司的全部收入按照最低稅率征稅。

　　由此可見，《第二支柱公眾咨詢文件》提出的方案雖然旨在解決低稅管轄區(qū)存在造成的稅基侵蝕和利潤轉(zhuǎn)移問題，但是即使在一國實施尚且存在困難，要推廣到國際層面會變得更加復雜。這一方案既要兼顧簡化的原則，盡量減少合規(guī)遵從和稅收征管的成本，降低雙重征稅的風險，又要考慮不同國家的不同利益，能夠達成共識并且正式落地可能還需要很長一段時間。

END

作者單位：中央財經(jīng)大學財政稅務學院

（本文刊載于《國際稅收》2020年第2期）

《國際稅收》2020年第2期 何楊 鞠孟原：“全球反稅基侵蝕”方案的最新發(fā)展和評析