《國際稅收》2020年第2期 于婧：我國環(huán)境保護稅收體系的構(gòu)建初探

我國環(huán)境保護稅收體系的構(gòu)建初探

作者：于婧

作者單位：國家稅務(wù)總局南京市玄武區(qū)稅務(wù)局

（本文刊載于《國際稅收》2020年第2期）

原文來源公眾號：國際稅收

　　改革開放四十多年以來，我國經(jīng)濟一直保持著較高的發(fā)展速度，但同時也伴隨著環(huán)境的逐步惡化。根據(jù)中華人民共和國生態(tài)環(huán)境部公布的《2018中國生態(tài)環(huán)境狀況公報》，2018年全國338個地級及以上城市（以下簡稱338個城市）中，121個城市環(huán)境空氣質(zhì)量達標(biāo)，占全部城市數(shù)的35.8%；全國地表水監(jiān)測的1935個水質(zhì)斷面（點位）中，Ⅰ～Ⅲ類比例為71.0%，劣Ⅴ類比例為6.7%。《2015生態(tài)環(huán)境統(tǒng)計年報》顯示，2015年全國廢水排放總量735.3億噸，廢氣中二氧化硫排放量1859.1萬噸。全國共調(diào)查統(tǒng)計工業(yè)企業(yè)161598家，其中火電行業(yè)3539家，共排放二氧化硫528.1萬噸，氮氧化物551.9萬噸，煙粉塵165.2萬噸。西方國家在經(jīng)濟發(fā)展過程中，均走過了“先污染后治理”的道路，各國在環(huán)境不斷惡化的態(tài)勢下都逐漸認(rèn)識到，經(jīng)濟發(fā)展必須走環(huán)境資源持續(xù)發(fā)展的道路。環(huán)境保護稅作為特定行為稅，是國家推進生態(tài)文明建設(shè)的創(chuàng)新之舉，是推進可持續(xù)發(fā)展的必要一環(huán)。
　　一、我國環(huán)境保護稅收體系現(xiàn)狀
　　保護環(huán)境是我國的基本國策。我國環(huán)境保護堅持保護優(yōu)先、預(yù)防為主、綜合治理、公眾參與、損害擔(dān)當(dāng)?shù)脑瓌t。近幾年我國對環(huán)境保護采取了積極的措施，以稅收杠桿促進環(huán)保發(fā)展?！吨腥A人民共和國環(huán)境保護稅法》（以下簡稱《環(huán)境保護稅法》）已于2018年1月1日起正式施行。2019年8月26日，《中華人民共和國資源稅法》正式通過審議，將于2020年9月1日起實施。除了環(huán)境保護稅以外，目前我國稅收體系中幾乎所有稅種都涉及環(huán)保概念，包括主體稅種——增值稅、企業(yè)所得稅等，還包括具有促進合理節(jié)約利用資源、保護生態(tài)環(huán)境、引導(dǎo)消費作用的其他稅種，如城鎮(zhèn)土地使用稅、資源稅、消費稅、車船使用稅、車輛購置稅等。

　?。ㄒ唬董h(huán)境保護稅法》開征
　　最早的環(huán)境保護稅方面的理論由英國學(xué)者庇古提出，他的觀點得到了西方發(fā)達國家的普遍支持。我國自20世紀(jì)初期開始出現(xiàn)環(huán)境問題，經(jīng)歷了中華人民共和國建立初期的工業(yè)化階段，中國的環(huán)境立法也從這時開始。隨著21世紀(jì)的到來，經(jīng)濟發(fā)展迅猛，環(huán)境問題愈發(fā)嚴(yán)重，通過稅收政策來促進環(huán)保發(fā)展是世界發(fā)達國家的通行做法，所以《環(huán)境保護稅法》的實施刻不容緩。2018年1月1日我國首個以環(huán)境保護為目標(biāo)的綠色稅法——《環(huán)境保護稅法》在千呼萬喚中正式實施。
　　1.明確了立法的目的和原則。環(huán)境保護稅立法是為了保護和改善環(huán)境、助力美麗中國建設(shè)，《環(huán)境保護稅法》總則第一條就寫明立法宗旨，開征環(huán)境保護稅是“為了保護和改善環(huán)境，減少污染物排放，推進生態(tài)文明建設(shè)”。是否直接向環(huán)境排放應(yīng)稅污染物成為是否征稅的重要原則。
　　2.確定了納稅人和應(yīng)稅污染物。環(huán)境保護稅的納稅人是指在中華人民共和國領(lǐng)域和中華人民共和國管轄的其他海域，直接向環(huán)境排放應(yīng)稅污染物的企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者。領(lǐng)地和領(lǐng)海都在應(yīng)稅行為的考慮范疇之內(nèi)。應(yīng)稅污染物是指大氣污染物、水污染物、固體廢物和噪聲。
　　3.將稅額的決定權(quán)交予地方政府。應(yīng)稅大氣污染物和水污染物的具體適用稅額的確定和調(diào)整，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府統(tǒng)籌考慮本地區(qū)環(huán)境承載能力、污染物排放現(xiàn)狀和經(jīng)濟社會生態(tài)發(fā)展目標(biāo)要求，在所附《環(huán)境保護稅稅目稅額表》規(guī)定的稅額幅度內(nèi)提出，報同級人民代表大會常務(wù)委員會決定，并報全國人民代表大會常務(wù)委員會和國務(wù)院備案。
　　4.鼓勵和引導(dǎo)文明排放。《環(huán)境保護稅法》規(guī)定，有下列情形之一的，不屬于直接向環(huán)境排放污染物，不繳納相應(yīng)污染物的環(huán)境保護稅：1.企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者向依法設(shè)立的污水集中處理、生活垃圾集中處理場所排放應(yīng)稅污染物的；2.企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者在符合國家和地方環(huán)境保護標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)施、場所貯存或者處置固體廢物的。
　　（二）我國稅制中“環(huán)境保護”分量的增加
　　1.提高城鎮(zhèn)土地使用稅單位稅額。城鎮(zhèn)土地使用稅具有一定的促進土地合理利用的功能，2006年國務(wù)院第一次修訂《城鎮(zhèn)土地使用稅暫行條例》，在增加城市土地級別的同時，將單位稅額大幅度提高。其中，最高單位稅額由10元提高到30元，最低單位稅額由0.2元提高到0.6元。
　　2.消費稅擴圍，提高稅額（稅率）。為達到節(jié)約資源、促進環(huán)保的目的，2006年我國油品消費稅征收范圍擴大，取消了汽油、柴油稅目，增列成品油稅目。2008年年底又提高了成品油消費稅稅率，完善定價機制。目前實施的《中華人民共和國消費稅暫行條例》中，涉及環(huán)保的子目有煙、鞭炮和焰火、成品油、汽車輪胎、摩托車、小汽車、游艇、木制一次性筷子、實木地板等，占總稅目的64%。
　　3.資源稅擴圍，提高稅額（稅率）。為促進資源的節(jié)約及合理利用，我國陸續(xù)調(diào)高相關(guān)資源稅稅額。如自2006年起陸續(xù)提高煤炭資源稅適用稅額標(biāo)準(zhǔn)，2008年起提高部分礦產(chǎn)品資源稅稅額。2011年9月30日，國務(wù)院首先公布了《國務(wù)院關(guān)于修改〈中華人民共和國資源稅暫行條例〉的決定》，財政部隨后公布了修改后的《中華人民共和國資源稅暫行條例實施細(xì)則》。將資源稅的征稅范圍由過去的天然氣等少數(shù)幾種資源擴大到天然氣、原油、煤炭等七種資源。2016年財政部、國家稅務(wù)總局聯(lián)合發(fā)布《財政部國家稅務(wù)總局關(guān)于全面推進資源稅改革的通知》，宣布自2016年7月1日起，全面推進資源稅改革，開展水資源稅改革試點工作，并率先在河北省試點，采取水資源費改稅方式，將地下水和地表水納入征稅范圍，實行從量定額計征，對超計劃用水、高耗水行業(yè)和在地下水超采地區(qū)取用地下水，適當(dāng)提高稅額標(biāo)準(zhǔn)，正常生產(chǎn)生活用水不涉及。
　　4.征收車輛購置稅，提高購車門檻。我國從2000年開始征收車輛購置稅，稅率為10%，其一般計稅價格為納稅人購買應(yīng)稅車輛而支付給銷售者的全部價款和價外費用。2015年9月底，為支持新能源和小排量汽車發(fā)展，國務(wù)院決定對1.6升及以下排量乘用車實施減半征收車輛購置稅的優(yōu)惠政策。2016年12月12日，財政部公布了最新一版小排量汽車購置稅優(yōu)惠政策。2017年將延續(xù)車輛購置稅減免的政策，但稅率由原來的5%調(diào)整為7.5%。自2017年1月1日起至12月31日止，對1.6升及以下排量的乘用車減按7.5%的稅率征收車輛購置稅。自2018年1月1日起，恢復(fù)按10%的法定稅率征收車輛購置稅。

　　二、我國環(huán)境保護稅收體系存在的不足
　 （一）尚未建立完整的以保護生態(tài)環(huán)境為目的的稅收體系
　　我國近幾年雖然出臺了不少環(huán)境保護方面的政策法規(guī)，但比較零散，無法形成完整有效的環(huán)境保護稅收體系，在一定程度上抑制了稅收對環(huán)境污染的調(diào)控力度

　　（二）覆蓋面窄，稅額（率）低，調(diào)節(jié)作用小
　　我國現(xiàn)有涉及環(huán)境保護的稅收法律法規(guī)調(diào)節(jié)力度不夠。如資源稅稅負(fù)偏低，對資源的合理利用沒有起到明顯的調(diào)節(jié)作用；且征稅范圍窄，與我國目前資源短缺、利用率不高、浪費現(xiàn)象嚴(yán)重的情況極不相稱。消費稅征收范圍尚未涵蓋一次性電池、洗衣粉、洗發(fā)水、塑料袋、紙張等。

　　（三）環(huán)境保護稅征稅范圍較窄，沒有充分發(fā)揮調(diào)節(jié)引導(dǎo)消費、促進環(huán)境保護的作用
　　環(huán)境保護稅制度設(shè)計中，應(yīng)稅污染物僅包括大氣污染物、水污染物、固體廢物和噪聲，而未納入流動污染源、居民生活污水和垃圾等。從目前的征繳實踐來看，由于信息不對稱等原因，稅務(wù)機關(guān)無法準(zhǔn)確掌握企業(yè)排污、揚塵等情況，造成環(huán)境保護稅遠遠達不到以稅收調(diào)節(jié)促進環(huán)境保護的效果。

　　三、建立我國環(huán)境保護稅收體系的初步設(shè)想
　　隨著我國環(huán)境問題的日益突出，每年用于治理環(huán)境污染上的投資不斷增加。為治理環(huán)境，國家也進行了大量投入。雖然自環(huán)境保護稅開征以來，2018年全國共有26.7萬戶納稅人繳納環(huán)境保護稅共計205.6億元，但還是遠遠不能滿足環(huán)境保護需要，因此提高稅收中“環(huán)境保護”的分量，既能強化稅收對環(huán)境保護的調(diào)節(jié)促進作用，也能保障環(huán)境保護資金的籌集。結(jié)合我國現(xiàn)行稅制，可從以下角度考慮建立我國環(huán)境保護稅收體系。

　　（一）建立完善的環(huán)保法律體系
　　建立規(guī)范的環(huán)境保護法律體系，利用法律來規(guī)范各項環(huán)保行為是促進生態(tài)環(huán)境保護和資源合理利用的重要前提。目前我國已經(jīng)頒布實施的相關(guān)法律有《中華人民共和國環(huán)境保護法》《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》等，但缺乏和稅收政策配套的環(huán)境保護法律。為促進我國生態(tài)環(huán)境的好轉(zhuǎn)，可借鑒國外成功經(jīng)驗，在嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)環(huán)境保護法律的同時，將環(huán)境保護和資源開采利用等涉稅內(nèi)容全部納入，各稅種以該法律為基礎(chǔ)設(shè)置具體稅收政策，最大限度地以稅收促進我國生態(tài)平衡和良性循環(huán)。

　　（二）繼續(xù)提高相關(guān)稅種的“環(huán)境保護”分量
　　1.資源稅。首先是擴大資源稅的征收范圍。其次是提高資源稅的稅負(fù)，以矯正因資源稅過低而造成資源浪費行為，逐步改變目前定額征收的方式，對非替代性、非再生性、稀缺性的資源課以重稅，起到限制和調(diào)節(jié)作用。
　　2.消費稅。改革消費稅制度，適當(dāng)擴大征稅范圍，提高稅（額）率，以引導(dǎo)消費來發(fā)揮環(huán)境保護作用。
　　3.車船稅、車輛購置稅。車輛購置稅在消費稅的基礎(chǔ)上再次增加了購買成本，而車船稅則直接增加了持有人的固定持有成本。應(yīng)適時提高車輛購置稅稅額（率），盡量抑制日常用車不多的人購買，轉(zhuǎn)向使用公共交通工具。

　　（三）大幅度提高土地使用稅，促進節(jié)約使用土地
　　為充分發(fā)揮土地使用稅對合理利用土地資源的作用，應(yīng)盡量減少土地使用稅的免稅范圍，同時將稅額的提高幅度和當(dāng)?shù)赝恋貎r格的波動適當(dāng)掛鉤，定期調(diào)整單位稅額。