2020年第1期）王智烜 吳心妮：共建“一帶一路”視角下的中非稅收合作展望

王智烜 吳心妮：共建“一帶一路”視角下的中非稅收合作展望

文：王智烜 吳心妮

來源：國際稅收

共建“一帶一路”視角下的中非稅收合作展望              

王智烜  吳心妮

　　一、“一帶一路”建設(shè)促進中非合作深入發(fā)展              

　　

當(dāng)今世界正處于百年未有之大變局，世界經(jīng)濟新舊動能轉(zhuǎn)換加速，各國實力格局對比發(fā)生根本變化，國際治理體系亟需重塑。在這一背景下，“一帶一路”建設(shè)成為中國走向世界舞臺中央，推進合作共贏開放新體系的重要內(nèi)容。黨的十九屆四中全會明確指出要堅持互利共贏的開放戰(zhàn)略，推動共建“一帶一路”高質(zhì)量發(fā)展，進而推動構(gòu)建人類命運共同體，這是堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。非洲是“一帶一路”建設(shè)的重要參與者，習(xí)近平主席在第一屆“一帶一路”國際合作高峰論壇開幕式上指出，“一帶一路”建設(shè)重點面向亞歐非大陸，在第二屆“一帶一路”國際合作高峰論壇開幕式上強調(diào)共建“一帶一路”倡議已經(jīng)與非洲聯(lián)盟在內(nèi)的國際和地區(qū)組織實現(xiàn)規(guī)劃對接。2018年中非合作論壇北京峰會在中非合作發(fā)展進程中具有里程碑式的意義，在原有約翰內(nèi)斯堡峰會“十大合作計劃”之上，中國又提出“八大行動”，旨在打造新時代更加緊密的中非命運共同體。習(xí)近平主席在峰會上強調(diào)要抓住中非發(fā)展戰(zhàn)略對接的機遇，用好共建“一帶一路”帶來的重大機遇。不難看出，“一帶一路”建設(shè)為中非合作發(fā)展提供了歷史機遇，中國在中非合作發(fā)展中的積極作用也因此愈發(fā)重要。

　　非洲幅員遼闊，石油和礦產(chǎn)等自然資源豐富，發(fā)展中國家較為集中，與中國經(jīng)濟存在明顯的互補優(yōu)勢。因此，中非經(jīng)貿(mào)關(guān)系始終是近年來各界研究的熱點問題。以中國對非洲投資為例，根據(jù)《中國對外投資發(fā)展報告2018》，中國對非洲直接投資規(guī)模2017年達到41.1億美元，同比增長70.8%，是五大洲增速最快的目標(biāo)市場，并遠超“一帶一路”建設(shè)前2012年中國對非洲直接投資規(guī)模（25.2億美元）。中國對非洲投資領(lǐng)域集中于建筑、采礦和金融等行業(yè)，地區(qū)集中于南非等經(jīng)濟程度發(fā)展較好和安哥拉等自然資源稟賦充足的國家。從未來發(fā)展看，中國對非洲投資前景廣闊，產(chǎn)能合作將進一步推進，投資潛力的釋放將給雙方帶來進一步的發(fā)展機遇。

　　目前，已有40個非洲國家與中國簽署“一帶一路”合作文件，積極參與到共建“一帶一路”進程中來。非洲絕大多數(shù)國家同樣重視與中國的經(jīng)貿(mào)往來，這也有助于雙邊和多邊合作的進一步發(fā)展。但同時也要看到中非合作中的障礙、風(fēng)險和挑戰(zhàn)將長期存在。一方面，西方不和諧的雜音不利于國際社會看清中非合作共贏的本質(zhì)。近年來，西方提出的“資源掠奪”、“新殖民主義”和“債務(wù)陷阱”等片面觀點時常影響到正常的中非經(jīng)貿(mào)往來。中非雙方也必須根據(jù)現(xiàn)實情況對上述觀點給予正確的回應(yīng)，在國際社會上解疑釋惑（劉愛蘭等，2018）。另一方面，由于雙方經(jīng)濟發(fā)展、地理距離、制度差異以及文化背景等方面的原因，中非經(jīng)貿(mào)往來的風(fēng)險也將長期存在。稅收作為國際經(jīng)貿(mào)關(guān)系中的重要因素，對生產(chǎn)要素和貨物服務(wù)都會產(chǎn)生重大影響（鄧力平等，2017）。必須認(rèn)識到稅收風(fēng)險是中非經(jīng)貿(mào)合作中的重要風(fēng)險點。如Ndikumana（2015）研究發(fā)現(xiàn)，非洲非法金融活動極其活躍，1970-2010年期間非洲大陸平均每年非法跨境金融資本流出規(guī)模達到311億美元，官方統(tǒng)計2011年對非洲大陸的直接投資規(guī)模也只有464億美元，直接導(dǎo)致平均每年172億美元稅款的流失；并總結(jié)認(rèn)為，非洲各國等發(fā)展中國家必須加強稅收合作以應(yīng)對上述問題。當(dāng)前，中非雙邊和多邊發(fā)展正進入快車道，通過共建“一帶一路”打造中非命運共同體成為多方共識。在這一背景下，必須認(rèn)真研究中非稅收合作的發(fā)展進程，發(fā)揮國際稅收合作的積極作用，以期為中非未來經(jīng)貿(mào)往來提供有益助力。

　　二、“一帶一路”稅收征管合作機制對中非稅收合作的影響

　　在第二屆“一帶一路”國際合作高峰論壇成果清單中，首屆“一帶一路”稅收征管合作論壇的召開，《“一帶一路”稅收征管合作機制諒解備忘錄》的簽署以及“一帶一路”稅收征管合作機制的建立是這屆論壇多邊合作平臺的重要成果。2019年4月18日-20日在浙江烏鎮(zhèn)舉行的第一屆“一帶一路”稅收征管合作論壇為“一帶一路”沿線國家（地區(qū)）在稅收征管合作方面實現(xiàn)雙贏、共贏帶來新機遇，將為未來推動“一帶一路”財經(jīng)發(fā)展大聯(lián)動提供極大助力。烏鎮(zhèn)“一帶一路”稅收征管合作論壇是繼阿斯塔納“一帶一路”稅收合作會議之后繼續(xù)走深走實“一帶一路”稅收合作的重要一步。提高稅收確定性、加強稅收法治建設(shè)、提高納稅遵從水平、提升涉稅爭議解決效率和效力以及加強稅收征管能力建設(shè)等方面將是未來“一帶一路”稅收征管合作機制重點突破的方向（王軍，2019）?！耙粠б宦贰倍愂照鞴芎献鳈C制是當(dāng)前國際形勢下創(chuàng)新國際稅收治理體系、加強全球經(jīng)濟治理的重要一步（鄧力平，2019）。

　　在“一帶一路”稅收征管合作機制構(gòu)建的過程中，非洲各國積極參與其中，目前已有14個非洲國家參與到“一帶一路”稅收征管合作機制中來，成員比例達到41%。非洲各國參與“一帶一路”稅收征管合作機制積極性高的內(nèi)在原因至少有三點：一是“一帶一路”稅收征管合作機制包容性強?！耙粠б宦贰倍愂照鞴芎献鳈C制并不是重起爐灶，而是在維護已有稅收治理秩序的基礎(chǔ)上進一步加強“一帶一路”沿線國家（地區(qū)）的稅收合作?！耙粠б宦贰倍愂照鞴芎献鳈C制的目標(biāo)中明確提到支持當(dāng)今通行的國際稅收規(guī)則。既為已有各成員的合作發(fā)展掃清障礙，也為后續(xù)成員的加入提供廣闊空間。二是“一帶一路”稅收征管合作機制針對性強?！耙粠б宦贰倍愂照鞴芎献鳈C制參與方以發(fā)展中國家為主，這就要求稅收征管合作要更加兼顧廣大發(fā)展中國家的現(xiàn)實情況。以納稅遵從水平為例，目前發(fā)達國家各微觀主體納稅遵從水平普遍較高，而發(fā)展中國家的納稅遵從則參差不齊。Medina等（2017）測算了撒哈拉以南非洲（Sub-Saharan Africa）的非正規(guī)經(jīng)濟規(guī)模（Informal Economy），所謂非正規(guī)經(jīng)濟就是定義為稅收征管難以覆蓋到的經(jīng)濟活動，這是與正規(guī)經(jīng)濟活動相對應(yīng)的。其研究發(fā)現(xiàn)，貝寧、坦桑尼亞和尼日利亞的非正規(guī)經(jīng)濟規(guī)模占到其各自國家GDP的50%～65%。這樣大規(guī)模的非正規(guī)經(jīng)濟必將意味著大量稅款的流失以及相應(yīng)的社會問題。因此，Cvrlje（2015）認(rèn)為應(yīng)對大規(guī)模非正規(guī)經(jīng)濟存在的方法就是加強稅收知識普及度（Tax Literacy）,進而提高該經(jīng)濟體的納稅遵從水平。從這一角度看，“一帶一路”稅收征管合作機制以提高納稅遵從水平作為稅收合作征管突破口，對于解決“一帶一路”沿線國家（地區(qū)）實際的稅收問題很有針對性。三是“一帶一路”稅收征管合作機制為非洲國家加強稅收征管能力建設(shè)提供了廣闊的交流平臺。“一帶一路”稅收征管合作機制為非洲國家面臨的稅收難題提供了其他國家相關(guān)解決方案，為非洲稅制的完善和借鑒提供了有利條件。如“一帶一路”稅收征管能力促進聯(lián)盟為幫助包括非洲國家在內(nèi)的“一帶一路”沿線國家（地區(qū)）共同提高稅收征管能力，開展稅收培訓(xùn)、技術(shù)援助與問題研究等相關(guān)活動，利用多邊合作網(wǎng)絡(luò)共享各方經(jīng)驗，促進各國互助交流，最終達到提升非洲國家稅收征管能力的效果。

　　三、中非稅收合作的未來展望與建議

基于上述分析，無論是“一帶一路”建設(shè)的高質(zhì)量發(fā)展，還是“一帶一路”稅收征管合作機制的建立，都為中非稅收合作發(fā)展提供了難得的歷史機遇。未來中非稅收合作發(fā)展將駛上快車道，在此過程中，中非稅收合作如何進一步實現(xiàn)雙贏、多贏和共贏值得進一步研究。筆者對此有三點建議：

一是拿出更多具有創(chuàng)新與特色的方案促進中非稅收合作發(fā)展。從已有的中非稅收合作來看，雙邊和多邊稅收發(fā)展還有進一步拓展的空間。以中非避免雙重征稅協(xié)定為例，中國已與18個非洲國家簽訂了稅收協(xié)定。在中國加入WTO后以及“一帶一路”倡議發(fā)出后出現(xiàn)了兩個避免雙重征稅協(xié)定簽署的上升期（見下表）?？梢哉f當(dāng)前仍處于稅收協(xié)定簽署的機遇期，而相關(guān)協(xié)定的簽署又會對雙方微觀主體的互聯(lián)互通產(chǎn)生重要影響。客觀來看，當(dāng)前中非避免雙重征稅協(xié)定占非洲國家總體比例（33%）依然較低，更遑論已經(jīng)生效的避免雙重征稅協(xié)定比例（22%）。未來在共建“一帶一路”視角下以及“一帶一路”稅收征管合作機制中，如何創(chuàng)新性地解決上述相關(guān)問題值得深入研究。如“一帶一路”稅收征管合作機制下提高稅收確定性本身就包含要解決雙重征稅問題。這些實際問題需要實務(wù)界和理論界共同思考解決。

　　二是在合作過程中，中國應(yīng)全面了解非洲的稅收現(xiàn)實狀況。如前所述，非洲大陸與中國在多個方面存在顯著差異，只有抓住非洲稅收的特點，才能真正實現(xiàn)高質(zhì)量的雙邊稅收合作發(fā)展。以非正規(guī)經(jīng)濟為例，Emran等（2005）較早指出在研究發(fā)展中國家稅制時，特別涉及非洲國家時，一定要關(guān)注非正規(guī)經(jīng)濟對間接稅實施的影響。其后，大量學(xué)者將非洲國家稅收研究側(cè)重點集中于非正規(guī)經(jīng)濟的視角。從目前的研究結(jié)果來看，非洲大規(guī)模存在的非正規(guī)經(jīng)濟對間接稅和直接稅都有顯著影響。如果忽視非洲這一特定要素，片面考慮中非稅收合作，預(yù)想必將與現(xiàn)實結(jié)果出現(xiàn)偏差。又如，當(dāng)前非洲稅收研究的另一個側(cè)重點是稅收與收入分配的關(guān)系。即便是在南非這樣的經(jīng)濟較發(fā)達國家，同樣存在10%的人口支配了90%～95%的財富以及50%～60%的勞動收入（Orthofer，2016），作為二次分配重要工具的稅收政策在其中的作用同樣不能忽視（Inchauste，2015）。在中非稅收合作中，也要考慮相關(guān)稅收合作能否緩解當(dāng)?shù)亟?jīng)濟問題，得到各方的認(rèn)可。當(dāng)前非洲稅收發(fā)展還處在一個上升區(qū)間，Babatunde等（2017）指出當(dāng)前非洲國家稅收收入與經(jīng)濟增長呈正相關(guān)關(guān)系。如果“一帶一路”稅收征管合作機制等中非稅收合作能夠幫助非洲國家（地區(qū)）建立和完善穩(wěn)健的簡稅制、低稅率和寬稅基的現(xiàn)代稅制，進而促進當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展，相信會有越來越多的非洲國家（地區(qū)）積極參與到中非合作中來。

三是在稅收合作過程中，中國應(yīng)特別關(guān)注對微觀主體的影響。通過中非稅收合作發(fā)展助力中非命運共同體形成的同時，更應(yīng)關(guān)注相關(guān)稅收合作對微觀主體的影響。如李瀟等（2019）發(fā)現(xiàn)資本邊際有效稅率能夠明顯阻礙中國資本的流入，并影響整個中國對外投資的海外布局。因此在對非洲稅收合作過程中，應(yīng)當(dāng)盡量降低稅收對中國資本流動的扭曲作用，實現(xiàn)稅收中性。又如鄧力平（2019）發(fā)現(xiàn)投資目的地稅收協(xié)定網(wǎng)絡(luò)廣度對中國企業(yè)進入有正向作用，即稅收協(xié)定網(wǎng)絡(luò)的擴寬可以彌補東道國制度環(huán)境的不足。在這一研究結(jié)論下，應(yīng)該加強與非洲各國稅收協(xié)定網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建，從而降低投資目的地制度差異等多重風(fēng)險的發(fā)生。當(dāng)前相關(guān)研究尚有待加強，研究成果也有待被進一步借鑒。由于中非經(jīng)濟中的不對稱性，尤其應(yīng)當(dāng)將研究方向和落實措施側(cè)重于通過稅收合作確保中國微觀主體進入到非洲的正常經(jīng)濟活動上。

作者單位：廈門國家會計學(xué)院

（本文刊載于《國際稅收》2020年第1期）

王智烜 吳心妮：共建“一帶一路”視角下的中非稅收合作展望。