【專題學(xué)習(xí)】權(quán)責(zé)配置更為合理、收入劃分更加規(guī)范 省以下財(cái)政體制改革加速

新一輪財(cái)稅體制改革的幾個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域

作者：馬海濤
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需立足新形勢(shì)、新階段，圍繞當(dāng)前問題，秉承分稅制以來“以政領(lǐng)財(cái)、以財(cái)輔政”的改革邏輯主線，服務(wù)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化與中國式現(xiàn)代化進(jìn)程，以財(cái)政體制為核心，以中央與地方收入劃分、省以下財(cái)政體制、轉(zhuǎn)移支付制度、稅制體系、稅收征管等方面為主要工作抓手，積極謀劃新一輪財(cái)稅體制改革。
2023年12月，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出：“要謀劃新一輪財(cái)稅體制改革”。新一輪財(cái)稅體制改革的首要目標(biāo)，便是瞄準(zhǔn)上一輪改革至今多年積累的舊問題，為高質(zhì)量發(fā)展奠定更加堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。上一輪具有劃時(shí)代意義的財(cái)稅體制改革是于1994年實(shí)施的分稅制改革，分稅制改革重塑財(cái)政體制與國家治理能力，為后來的經(jīng)濟(jì)高速增長夯實(shí)了制度基礎(chǔ)，為國家治理能力的提升提供了堅(jiān)實(shí)保障。三十載光陰荏苒，我國稅收收入總量從1994年的4797.58億元上升至2023年的15.9萬億元，綜合國力大幅躍升。歷史長河中的一瞥，足以見證“分稅制”改革為增強(qiáng)國家財(cái)政汲取能力、激發(fā)經(jīng)濟(jì)增長活力所作出的巨大貢獻(xiàn)。
“大江流日夜，慷慨歌未央。”新一輪財(cái)稅體制還需面對(duì)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新問題。當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍然面臨有效需求不足、社會(huì)預(yù)期偏弱、風(fēng)險(xiǎn)隱患仍然較多等問題，財(cái)稅體制改革作為經(jīng)濟(jì)體制改革的先行者和引導(dǎo)者，重任在肩、責(zé)無旁貸。2024年正值分稅制改革實(shí)施30周年，也是實(shí)現(xiàn)“十四五”規(guī)劃目標(biāo)任務(wù)的關(guān)鍵一年。財(cái)稅體制改革是時(shí)再謀新篇，需立足新形勢(shì)、新階段，圍繞當(dāng)前問題，秉承分稅制以來“以政領(lǐng)財(cái)、以財(cái)輔政”的改革邏輯主線，服務(wù)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化與中國式現(xiàn)代化進(jìn)程，以財(cái)政體制為核心，以中央與地方收入劃分、省以下財(cái)政體制、轉(zhuǎn)移支付制度、稅制體系、稅收征管等方面為主要工作抓手，積極謀劃新一輪財(cái)稅體制改革。
全面深化中央與地方收入劃分改革。中央與地方收入劃分是構(gòu)建“權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡”的中央和地方財(cái)政關(guān)系的基礎(chǔ)與保障。確保中央財(cái)政收入占比處于合理區(qū)間。近15年來，中央財(cái)政收入占全國財(cái)政總收入比重持續(xù)降低，相對(duì)當(dāng)前與未來我國財(cái)政可能面臨的風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)而言，這一比例還需適當(dāng)提高，應(yīng)全力保障中央政府財(cái)力，以滿足中央政府維持自身運(yùn)轉(zhuǎn)、調(diào)控經(jīng)濟(jì)發(fā)展、提供公共服務(wù)的需要。加強(qiáng)中央與地方收入劃分的法治性。在中央統(tǒng)一立法和稅種開征權(quán)的基礎(chǔ)上，對(duì)地方政府收入劃分、稅收管理權(quán)限等作出進(jìn)一步的明確規(guī)定，將基本規(guī)范以法律和行政法規(guī)的形式規(guī)定。健全地方稅收體系。著力培育地方稅源，合理配置地方稅權(quán)。完善以共享稅為主體的收入劃分模式，著力推進(jìn)所得稅收入改革。注重推動(dòng)稅制與時(shí)俱進(jìn)變革，促進(jìn)地方稅體系建設(shè)適應(yīng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。
加速推動(dòng)省以下財(cái)政體制改革。自黨的十八屆三中全會(huì)起，我國中央與地方政府之間財(cái)政關(guān)系逐步理順，但省以下財(cái)政體制改革進(jìn)程相對(duì)緩慢。省以下層級(jí)的財(cái)政體制問題在各省的表現(xiàn)形式差異較大，統(tǒng)一的規(guī)范性文件暫時(shí)缺位，經(jīng)常呈現(xiàn)“一省一策”的局面。進(jìn)一步理順省以下財(cái)政體制可以從以下幾個(gè)方面入手。建立科學(xué)合理的省以下收入劃分機(jī)制。在當(dāng)前分稅制體系下，應(yīng)堅(jiān)持以稅種屬性作為稅收收入劃分的基本依據(jù)，在不扭曲市場的前提下，加強(qiáng)收入管理并促進(jìn)區(qū)域收入均衡，規(guī)范省以下各級(jí)政府的稅收分成比例，優(yōu)先確定省級(jí)收入分享比例以鞏固省級(jí)政府的調(diào)控主體地位。完善省以下地方政府間事權(quán)與支出責(zé)任的界定。搭建事權(quán)、支出責(zé)任和財(cái)力相適應(yīng)的財(cái)政體制，“因地制宜”劃分各地方事權(quán)與支出責(zé)任，減少事權(quán)、支出責(zé)任與財(cái)力錯(cuò)配的情況，同時(shí)強(qiáng)調(diào)省級(jí)政府對(duì)全省的統(tǒng)籌管理，充分發(fā)揮省級(jí)政府在全域統(tǒng)籌、跨區(qū)協(xié)調(diào)、統(tǒng)一管理等方面的職能優(yōu)勢(shì)，避免層級(jí)間過度調(diào)配引致的效率消耗，同時(shí)注重落實(shí)基層政府公共服務(wù)供給。規(guī)范省以下財(cái)政管理工作。積極探索推動(dòng)“省直管縣”等政府間財(cái)政管理體制改革規(guī)范化，進(jìn)一步推動(dòng)縣鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政管理工作提質(zhì)增效，并持續(xù)推進(jìn)常態(tài)化資金直達(dá)機(jī)制，著力保障基層財(cái)力水平。
著力優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付制度建設(shè)。促進(jìn)轉(zhuǎn)移支付制度法制化、科學(xué)化、合理化。推動(dòng)轉(zhuǎn)移支付法制化。對(duì)轉(zhuǎn)移支付作出全面系統(tǒng)的規(guī)定，逐步將有效的管理措施上升為法律，并制定配套法規(guī)，規(guī)范各個(gè)環(huán)節(jié)尤其是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付、共同事權(quán)轉(zhuǎn)移支付環(huán)節(jié)的內(nèi)容。健全轉(zhuǎn)移支付分類管理機(jī)制。針對(duì)各類轉(zhuǎn)移支付特性，分類推進(jìn)管理措施完善，構(gòu)建充分的財(cái)政激勵(lì)機(jī)制，推動(dòng)資金分配的科學(xué)性、合理性。改進(jìn)轉(zhuǎn)移支付預(yù)算編制。轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目設(shè)置應(yīng)與事權(quán)相協(xié)調(diào)，通過優(yōu)化支出分配方法落實(shí)財(cái)政事權(quán)改革思路，保持適度的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，清理同領(lǐng)域冗余轉(zhuǎn)移支付，加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)領(lǐng)域的資金保障。健全轉(zhuǎn)移支付監(jiān)督評(píng)價(jià)體系，加強(qiáng)資金審查監(jiān)督，提高資金信息透明度，完善全覆蓋、全鏈條的轉(zhuǎn)移支付資金監(jiān)控機(jī)制，推進(jìn)轉(zhuǎn)移支付信息公開，細(xì)化公開內(nèi)容，提高信息公開度，完善轉(zhuǎn)移支付績效評(píng)價(jià)體系。規(guī)范轉(zhuǎn)移支付績效目標(biāo)管理，加強(qiáng)轉(zhuǎn)移支付重點(diǎn)績效評(píng)價(jià)，強(qiáng)化資金監(jiān)管和績效評(píng)價(jià)的聯(lián)動(dòng)效應(yīng)。
優(yōu)化稅制體系改革。保持宏觀稅負(fù)和稅制穩(wěn)定，確保必要的財(cái)政汲取能力和政府調(diào)控能力。建立促進(jìn)人口高質(zhì)量發(fā)展的稅收體系，積極應(yīng)對(duì)人口新形勢(shì)。在個(gè)人所得稅、企業(yè)所得稅和增值稅方面進(jìn)行有針對(duì)性的調(diào)整，以減輕家庭負(fù)擔(dān)、推動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，建立有助于人口高質(zhì)量發(fā)展的稅收框架。通過優(yōu)化增值稅政策，加強(qiáng)對(duì)養(yǎng)老、教育和醫(yī)療服務(wù)鏈條的優(yōu)化，考慮將目前未納入抵扣鏈條的貸款服務(wù)、餐飲服務(wù)和居民日常服務(wù)等納入增值稅抵扣范圍。完善綠色稅制，建立現(xiàn)代化的綠色稅收框架。根據(jù)我國未來綠色發(fā)展的需求，進(jìn)一步完善環(huán)境保護(hù)稅和資源稅相關(guān)法規(guī)，發(fā)揮主體稅種的作用，加強(qiáng)與其他稅種的協(xié)調(diào)，構(gòu)建現(xiàn)代綠色稅收體系，實(shí)現(xiàn)內(nèi)外兼顧，促進(jìn)綠色稅收的國際協(xié)調(diào)，為減少污染和降低碳排放提供支持。完善以共同富裕為目標(biāo)的現(xiàn)代稅收制度，建立現(xiàn)代化合理有序的收入分配格局。合理利用個(gè)人所得稅、慈善捐贈(zèng)稅收優(yōu)惠等政策，以助力縮小貧富差距、實(shí)現(xiàn)共同富裕。優(yōu)化綜合與分類相結(jié)合的個(gè)人所得稅制度，充分發(fā)揮稅收在三次分配中的作用。及時(shí)清理整合稅收優(yōu)惠政策，根據(jù)國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和財(cái)政狀況變化，有序清理一些短期性、暫時(shí)性的稅收優(yōu)惠政策，清理整合包括稅收減免、財(cái)政補(bǔ)貼在內(nèi)的地方性稅收優(yōu)惠政策，打破地方保護(hù)和區(qū)域壁壘，推動(dòng)全國統(tǒng)一大市場建設(shè)。
完善稅收征管體系建設(shè)。稅收征管是稅收治理能力建設(shè)的關(guān)鍵所在，提高稅收征管水平對(duì)于國家治理體系提升具有重要的戰(zhàn)略意義。加強(qiáng)稅收征管法制建設(shè)。健全的法律法規(guī)為稅收征管提供良好的制度基礎(chǔ)。應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)稅收征管領(lǐng)域系列法規(guī)的修訂工作，確保稅收征管制度的科學(xué)性、合理性和適用性。同時(shí)，加強(qiáng)稅務(wù)執(zhí)法能力建設(shè)，通過對(duì)稅務(wù)執(zhí)法人員展開深入培訓(xùn)提升其專業(yè)素養(yǎng)，通過建立健全稅務(wù)執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制加強(qiáng)對(duì)稅務(wù)執(zhí)法行為的監(jiān)督和評(píng)估，綜合提升稅務(wù)機(jī)關(guān)的執(zhí)法能力和水平。加快建設(shè)智能化的稅收征管系統(tǒng)。通過建設(shè)智能化的稅收征管平臺(tái)，優(yōu)化稅收征管流程，實(shí)現(xiàn)納稅人信息的自動(dòng)化采集和分析，提高稅收征管效率。同時(shí)，加強(qiáng)信息共享和協(xié)作機(jī)制建設(shè)，推進(jìn)稅務(wù)部門與其他相關(guān)部門進(jìn)行數(shù)據(jù)共享，提高稅收征管的整體效能。系統(tǒng)性推進(jìn)稅收宣傳教育工作。通過開展稅收知識(shí)普及、舉辦稅務(wù)培訓(xùn)等活動(dòng)，提高納稅人的稅法意識(shí)和納稅合規(guī)意識(shí)，增強(qiáng)納稅人繳稅的自覺性和主動(dòng)性。同時(shí)，加強(qiáng)稅務(wù)機(jī)關(guān)與各類企業(yè)、社會(huì)組織的交流，與其建立穩(wěn)定的合作關(guān)系，共同營造健康的稅收征管環(huán)境。
今年是新中國成立75周年。新的發(fā)展征程上，新一輪財(cái)稅體制改革謀篇布局正逢其時(shí)。“改革永遠(yuǎn)在路上，改革之路無坦途”，下一步應(yīng)當(dāng)以切實(shí)增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)活力、防范化解風(fēng)險(xiǎn)、改善社會(huì)預(yù)期為改革重要目標(biāo)，以理順央地財(cái)政關(guān)系、縱深推進(jìn)稅收制度與稅收征管改革、因地制宜解決基層政府財(cái)政困境為改革重要方向，以財(cái)稅力量持續(xù)推動(dòng)我國經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)質(zhì)的有效提升和量的合理增長，為加快中國式現(xiàn)代化建設(shè)持續(xù)注入強(qiáng)大動(dòng)力。

國家治理現(xiàn)代化視角下的稅制改革

本文作者：岳樹民，中國人民大學(xué)財(cái)政金融學(xué)院教授，財(cái)稅研究所高級(jí)研究員；王 荔，中國人民大學(xué)財(cái)政金融學(xué)院博士研究生；王 慶，蘭州財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)稅與公共管理學(xué)院教授
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內(nèi)容提要：稅收制度作為國家治理體系中的重要制度，是稅收治理能力的載體，稅收制度與稅收治理能力現(xiàn)代化共同成為國家治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵所在。稅收作為國家治理基礎(chǔ)性、支柱性和保障性力量，通過構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系，以形成恰當(dāng)收入汲取能力和經(jīng)濟(jì)社會(huì)調(diào)控能力，為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供財(cái)力保障和政策支持，扎實(shí)推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化?；趪抑卫憩F(xiàn)代化對(duì)稅收治理的基本要求，需要圍繞健全稅收制度體系、優(yōu)化完善稅收政策、完善稅收征管和厚植稅務(wù)文化四個(gè)方面，進(jìn)一步深化我國稅收制度改革。
黨的二十屆三中全會(huì)通過了《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的決定》（以下簡稱《決定》），《決定》明確指出進(jìn)一步全面深化改革的總目標(biāo)是繼續(xù)完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是全面建成社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國的基礎(chǔ)。實(shí)現(xiàn)中國式現(xiàn)代化，我國國家治理面臨許多艱巨任務(wù)，要求中國特色社會(huì)主義制度和國家治理體系更加完善、不斷發(fā)展，國家治理能力同步提升。財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，稅收在國家治理中具有基礎(chǔ)性、支柱性、保障性作用。推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，必然要求建立與之相適應(yīng)的具有強(qiáng)大支撐力和保障力的現(xiàn)代稅收制度。建立現(xiàn)代稅收制度，實(shí)質(zhì)是通過深化稅制改革實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代稅收職能，即具有恰當(dāng)?shù)氖杖爰橙∧芰徒?jīng)濟(jì)社會(huì)調(diào)控能力。深化稅制改革立足于完善稅收功能的作用機(jī)制，增強(qiáng)稅收功能的作用力度，通過健全稅收制度和優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)有機(jī)統(tǒng)一結(jié)合，以制度升級(jí)帶動(dòng)稅收治理走向成熟定型，進(jìn)而助推國家治理體系和治理能力走向現(xiàn)代化。

一、稅收制度與國家治理現(xiàn)代化
國家治理是以國家（政府）為中心的治理，強(qiáng)調(diào)由國家運(yùn)用公共權(quán)力來調(diào)動(dòng)公共資源，從而協(xié)調(diào)各類主體以實(shí)現(xiàn)共同利益。國家治理包含治理體系和治理能力兩方面。治理體系是國家制度和規(guī)范的有機(jī)結(jié)合，是國家制度在國家治理中的具體化，有根本制度、基本制度和重要制度三個(gè)層次；治理能力是治理體系的能力，是國家制度功能發(fā)揮的表現(xiàn)。兩者的關(guān)系是：第一，治理制度是治理能力的載體。制度既是能力載體，也等同于規(guī)范，有什么樣的制度，就有什么樣的性質(zhì)定位、運(yùn)行規(guī)則和關(guān)系界定。這種規(guī)范框架對(duì)治理能力起引導(dǎo)作用，指引治理能力朝正確的目標(biāo)發(fā)揮力量。第二，治理能力是把治理制度轉(zhuǎn)化為治理效果的依托。能力是制度這一載體承載的對(duì)象，客觀制度所規(guī)范的運(yùn)行框架離開了能力是無法產(chǎn)生效果的。治理能力作為實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的力量，給予治理制度運(yùn)行的動(dòng)力，從而產(chǎn)生治理效果。第三，治理制度和治理能力是有機(jī)統(tǒng)一的系統(tǒng)工程。治理制度和治理能力相輔相成、共同作用產(chǎn)生理想的治理效果。制度提供的規(guī)范框架有高有低，制度越具有優(yōu)勢(shì)，產(chǎn)生的治理效果越好；能力提供的推動(dòng)力量有大有小，能力越強(qiáng)，產(chǎn)生的治理效果越好。為實(shí)現(xiàn)理想的治理效果，治理制度和治理能力缺一不可，具有優(yōu)勢(shì)的治理制度有利于治理能力的強(qiáng)化，強(qiáng)大的治理能力要求治理制度的優(yōu)化，兩者在互動(dòng)共進(jìn)中不斷完善和成熟型。
稅收制度是國家制度體系中的重要制度，自新中國成立起，稅收事務(wù)就作為國家治理中極其重要的一環(huán)，發(fā)揮著籌集收入和調(diào)控經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的功能。新中國成立初期至改革開放前，在按照“公私兼顧、勞資兩利、城鄉(xiāng)互助、內(nèi)外交流”的方針解決統(tǒng)一稅收制度問題后，我國稅制經(jīng)歷了從復(fù)合稅制到單一稅制的變遷，在調(diào)整中配合計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的建立與完善，為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)工業(yè)化籌集收入。改革開放初期，我國開始建立涉外稅法稅制、開征以不同身份為納稅主體的所得稅，形成了一套內(nèi)外有別、城鄉(xiāng)不同的復(fù)合稅制，適應(yīng)了當(dāng)時(shí)對(duì)外開放和向有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌的需要。建立和完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)時(shí)期，1994年基于“統(tǒng)一稅政、公平稅負(fù)、簡化稅制”的原則，我國對(duì)工商稅制進(jìn)行全面改革，建立了基本適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的稅收制度體系，促進(jìn)了市場經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展和財(cái)政收入的穩(wěn)定增長，為社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)與拓展提供財(cái)力支撐與政策支持。
2013年，黨的十八屆三中全會(huì)開啟新時(shí)代社會(huì)主義現(xiàn)代化國家建設(shè)，國家治理現(xiàn)代化是中國式現(xiàn)代化建設(shè)的基礎(chǔ)和重要推動(dòng)力。財(cái)政作為國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，稅收制度及其治理能力現(xiàn)代化又成為國家治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵所在。回顧新時(shí)代十年，我國稅收制度持續(xù)改革，有力推進(jìn)了國家治理現(xiàn)代化。第一，全面落實(shí)稅收法定原則。稅收法定強(qiáng)調(diào)政府要依據(jù)法律來處理稅收事務(wù)，是依法治國的重要組成部分。新時(shí)代十年始終堅(jiān)持以高質(zhì)量稅法統(tǒng)攝稅收制度運(yùn)行的全過程和各項(xiàng)工作，增強(qiáng)稅收立法、執(zhí)法、司法和守法的規(guī)范性，穩(wěn)定國家治理的基礎(chǔ)和支柱。第二，加快主體稅種的改革完善。2016年我國全面推開營改增試點(diǎn)，2018年建立“綜合與分類相結(jié)合”的個(gè)人所得稅制度，且不斷優(yōu)化企業(yè)所得稅制度，認(rèn)真落實(shí)范圍廣、程度深的稅制改革舉措，以稅收治理體系的完善與能力提升推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。第三，踐行新發(fā)展理念。稅制改革緊扣高質(zhì)量發(fā)展，將新發(fā)展理念落實(shí)到具體改革措施之中，逐步建立起現(xiàn)代稅收制度的基礎(chǔ)性框架，進(jìn)一步夯實(shí)國家治理的基礎(chǔ)，強(qiáng)化稅收對(duì)國家治理的支撐。
黨的二十屆三中全會(huì)明確了“健全有利于高質(zhì)量發(fā)展、社會(huì)公平、市場統(tǒng)一的稅收制度，優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)”的稅制改革任務(wù)。進(jìn)一步深化稅制改革，需要從健全宏觀經(jīng)濟(jì)治理體系、完善宏觀調(diào)控制度體系的大視角，抓住制度建設(shè)這條主線，優(yōu)化完善稅收體制機(jī)制，提升稅收治理效能，“為中國式現(xiàn)代化提供強(qiáng)大動(dòng)力和制度保障”。

二、稅制改革與國家治理現(xiàn)代化
新的歷史時(shí)期，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化，聚焦高質(zhì)量發(fā)展，聚焦全體人民共同富裕，聚焦平安中國、美麗中國建設(shè)，任務(wù)艱巨?；诮∪暧^經(jīng)濟(jì)治理體系，完善宏觀調(diào)控制度體系的要求，發(fā)揮稅收的基礎(chǔ)性、支柱性、保障性作用，為國家治理提供財(cái)力保障和政策支持，要求稅收制度具有恰當(dāng)?shù)氖杖爰橙∧芰徒?jīng)濟(jì)社會(huì)調(diào)控能力，這也是國家治理對(duì)于新一輪稅制改革的基本要求。因此，健全稅收制度，優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)，就是要完善稅收功能的作用機(jī)制，增強(qiáng)稅收功能的作用力度。
1. 穩(wěn)定和增強(qiáng)稅收汲取收入能力，為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供財(cái)力保障。稅收的基本功能是組織收入，現(xiàn)代稅收制度要有恰當(dāng)收入汲取能力，是指政府依靠稅收制度從社會(huì)合理、合法、合宜獲取稅收收入的能力。具體來說，所謂合理，是強(qiáng)調(diào)稅收征收要貫徹公平原則，使納稅人繳納稅額與國家提供公共產(chǎn)品更好地對(duì)應(yīng)起來。一般意義上，稅收征收涉及代表權(quán)力的國家和伸張權(quán)利的納稅人。從公權(quán)力出發(fā)，稅收是國家機(jī)關(guān)正常運(yùn)轉(zhuǎn)的財(cái)力保障；從私權(quán)利出發(fā)，稅收是對(duì)納稅人一部分收入的強(qiáng)制收繳。雖然感受和作用效果不同，但本質(zhì)都會(huì)落在公共產(chǎn)品供給上，由此保證稅收發(fā)揮聯(lián)結(jié)國家與納稅人，形成公共合意的作用。故稅收征收所要貫徹的公平，是財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配、量能與受益相結(jié)合的征收公平。所謂合法，是強(qiáng)調(diào)稅收征收要貫徹法治原則，使稅收征收可預(yù)期、可調(diào)解、可監(jiān)督。財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配、量能與受益相結(jié)合的稅收制度必然是科學(xué)的稅收制度，但也意味著相應(yīng)稅收事務(wù)變得非常細(xì)致，大大增加了稅收立法的難度。即便如此，從依法治稅和依法行政出發(fā)，還應(yīng)加快落實(shí)稅收法定的進(jìn)程，保證稅法條文明晰無誤、稅法術(shù)語統(tǒng)一準(zhǔn)確、配套司法體系健全，以在法律框架內(nèi)處理細(xì)致的稅收事務(wù)，以法律規(guī)范稅收征收過程。從長遠(yuǎn)看，這也是約束財(cái)政支出增長、緩解財(cái)政收支矛盾的必需條件。所謂合宜，是強(qiáng)調(diào)稅收征收要與新時(shí)代發(fā)展特征更好聯(lián)系起來。新時(shí)代追求的是高質(zhì)量發(fā)展，不僅強(qiáng)調(diào)量的增長，還強(qiáng)調(diào)質(zhì)的提升，是新時(shí)代對(duì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的根本要求。稅收從立法、執(zhí)法、司法到守法的全過程都要符合高質(zhì)量發(fā)展的要求，在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)變過程中努力穩(wěn)定稅收收入。
2. 增強(qiáng)稅收經(jīng)濟(jì)社會(huì)調(diào)控能力，為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供政策支持。增強(qiáng)稅收的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展調(diào)控能力，重點(diǎn)是運(yùn)用稅收制度來調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)社會(huì)實(shí)現(xiàn)共同富裕、均衡發(fā)展的能力。共同富裕、均衡發(fā)展是實(shí)現(xiàn)由局部向整體的階梯式遞進(jìn)發(fā)展，強(qiáng)調(diào)個(gè)體與國家、經(jīng)濟(jì)與倫理、國內(nèi)與國際相統(tǒng)一，發(fā)展結(jié)果惠及全體人民。共同富裕、均衡發(fā)展不僅順應(yīng)了由低層次到高層次的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)律，通過開發(fā)資源與人口紅利，允許部分先富，經(jīng)濟(jì)先行，在低層次階段形成局部發(fā)展優(yōu)勢(shì)；共同富裕、均衡發(fā)展還強(qiáng)調(diào)階梯式遞進(jìn)的整體性，在局部形成發(fā)展優(yōu)勢(shì)基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)先富與后富相互支持、經(jīng)濟(jì)要素與文化環(huán)境等其他要素相互適應(yīng)、國內(nèi)發(fā)展與國際發(fā)展相互促進(jìn)，從而開啟人與人、人與社會(huì)、人與自然和諧共生的國家治理現(xiàn)代化之路。
我國稅收對(duì)于實(shí)現(xiàn)共同富裕、均衡發(fā)展具有積極作用。第一，實(shí)踐普遍征稅。稅收現(xiàn)代化是衡量國家現(xiàn)代化的重要方面，而稅收現(xiàn)代化的標(biāo)志之一就是普遍征稅。普遍征稅是向所有人和所有收入征稅，通過實(shí)踐“人人納稅，稅為人人”，將國家運(yùn)轉(zhuǎn)和治理成本分?jǐn)傊撩總€(gè)人身上，既具化了國家概念，又緊密聯(lián)系了個(gè)體與國家。在實(shí)踐普遍征稅的我國，稅收已嵌入經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活的方方面面，于不同層面對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行產(chǎn)生影響，這是稅收調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)社會(huì)實(shí)現(xiàn)共同富裕、均衡發(fā)展的基礎(chǔ)。第二，天下為公的文化底蘊(yùn)?！耙粋€(gè)民族的精神、文化水平、社會(huì)結(jié)構(gòu)以及由政策產(chǎn)生的行為，所有這一切以及更多的內(nèi)容，都寫在民族財(cái)政史中”，也就是說，稅收是有民族性的，打上了深深的文化烙印。中華民族自古以來崇尚天下為公、心懷天下的情懷與擔(dān)當(dāng)，有此文化底蘊(yùn)，我國稅收雖也以契約、法律、效率為路徑提升現(xiàn)代化水平，但沒有將個(gè)體與國家、經(jīng)濟(jì)與倫理割裂開來，而是追求共同富裕下個(gè)體利益與國家利益的統(tǒng)一、均衡發(fā)展下經(jīng)濟(jì)增長與公共倫理的統(tǒng)一。第三，連通世界經(jīng)濟(jì)。“稅收是推動(dòng)文明進(jìn)步的燃料。在現(xiàn)在已知的文明中，沒有不存在稅收的”，發(fā)展至當(dāng)今世界，稅收的國際性在商品、資本、信息和人員的全球流動(dòng)中體現(xiàn)得更為充分。征稅權(quán)是主權(quán)國家的一項(xiàng)重要權(quán)力，使圍繞主權(quán)國家對(duì)跨國納稅人征稅所形成的稅收分配關(guān)系成為國際治理的重要內(nèi)容，針對(duì)稅收逃避、稅基侵蝕、重復(fù)征稅、爭端解決等所持不同立場，會(huì)影響世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展。若只從一國利益出發(fā)，更多維護(hù)發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體稅收分配利益，那給世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的阻力更大；若從全球利益出發(fā)，達(dá)成國際稅收治理最大限度的共識(shí)，那會(huì)助力世界經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。隨著我國在國際稅收領(lǐng)域話語權(quán)和影響力的不斷提升，我國所持命運(yùn)共同體的立場開始發(fā)揮越來越積極的作用，促進(jìn)稅收日益成為連通世界經(jīng)濟(jì)的橋梁。
國家治理現(xiàn)代化所要實(shí)現(xiàn)的共同富裕、均衡發(fā)展，是關(guān)乎未來的美好愿景，迫切需要加強(qiáng)政府對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的調(diào)節(jié)，新時(shí)代以來的現(xiàn)代稅收制度建設(shè)在這方面卓有成效。一是在營改增、個(gè)人所得稅改革基礎(chǔ)上，進(jìn)一步實(shí)施減稅降費(fèi)政策，在復(fù)雜的國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)環(huán)境下充分利用稅收這一調(diào)控手段，穩(wěn)定由局部到整體階梯式遞進(jìn)發(fā)展的步調(diào)。二是在消費(fèi)稅和資源稅改革、開征環(huán)保稅基礎(chǔ)上，不斷完善支持創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享發(fā)展的稅收政策體系，優(yōu)化稅收營商環(huán)境。三是在國際稅收領(lǐng)域深入落實(shí)“放管服”改革舉措，與世界上多數(shù)國家建立稅收合作機(jī)制，積極響應(yīng)“雙支柱”方案，為“一帶一路”等合作倡議的順利實(shí)施提供更多稅收支持。隨著共同富裕、均衡發(fā)展在實(shí)踐層面的不斷展開，政府需要在更廣更深的領(lǐng)域利用稅收進(jìn)行調(diào)控，增強(qiáng)稅收的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展調(diào)控能力，對(duì)國家治理現(xiàn)代化至關(guān)重要。

三、著力推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化，深化稅制改革
新一輪稅制改革就是要呼應(yīng)高質(zhì)量發(fā)展、社會(huì)公平、市場統(tǒng)一對(duì)稅收制度的基本要求，“高質(zhì)量發(fā)展是全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家的首要任務(wù)”，形成推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的稅收體制機(jī)制是稅制改革的重要任務(wù)，需要圍繞重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)健全稅收制度。同時(shí)，黨的十八大報(bào)告強(qiáng)調(diào)稅收制度要有利于結(jié)構(gòu)優(yōu)化和社會(huì)公平，《決定》再次強(qiáng)調(diào)健全有利于社會(huì)公平的稅收制度，其政策思想、指導(dǎo)原則、精神內(nèi)涵、改革目標(biāo)與黨的十八大精神一脈相承，展現(xiàn)了改革的連續(xù)性及以人民為中心的發(fā)展思想。社會(huì)公平是社會(huì)主義的本質(zhì)特征和內(nèi)在要求，全面深化改革以增進(jìn)人民福祉、促進(jìn)社會(huì)公平為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，讓現(xiàn)代化建設(shè)成果更多更公平惠及全體人民。稅收制度促進(jìn)社會(huì)公平，主要是促進(jìn)收入公平分配、促進(jìn)創(chuàng)業(yè)就業(yè)、完善社會(huì)保障體系和實(shí)現(xiàn)共同富裕。此外，建設(shè)全國統(tǒng)一大市場是構(gòu)建高水平社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的基礎(chǔ)和內(nèi)在要求，也是構(gòu)建新發(fā)展格局、推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的有力支撐，構(gòu)建全國統(tǒng)一大市場要求市場基礎(chǔ)制度規(guī)則統(tǒng)一、市場監(jiān)管公平統(tǒng)一、市場設(shè)施高標(biāo)準(zhǔn)聯(lián)通，同時(shí)也是稅制改革的要求。基于制度建設(shè)這一主線，著力于體系完善、結(jié)構(gòu)優(yōu)化推進(jìn)稅制改革。
首先，健全稅收制度。新一輪的稅制改革需要更加著力于稅收制度的科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效和系統(tǒng)完備，推進(jìn)現(xiàn)代稅收制度的成熟定型。科學(xué)規(guī)范，強(qiáng)調(diào)以法律支撐、約束稅收機(jī)制運(yùn)行，稅收收入規(guī)模、來源和征收管理辦法都是基于法律規(guī)定而予以確立并得到嚴(yán)格遵循。運(yùn)行有效，強(qiáng)調(diào)稅收征收要應(yīng)收盡收，且征納成本最小化。系統(tǒng)完備，強(qiáng)調(diào)著眼于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局、政府多重目標(biāo)協(xié)調(diào)建設(shè)稅收制度，形成能夠承載稅收功能作用的要件齊全、條線清楚、架構(gòu)科學(xué)、協(xié)同集成的稅收制度體系。稅制體系在多個(gè)維度上達(dá)到優(yōu)化狀態(tài)，能夠充分發(fā)揮稅收制度的功能作用，實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益最大化。
其次，優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)。新一輪稅制改革就是要基于稅制改革的目標(biāo)和基本要求，著力優(yōu)化稅收制度的稅系結(jié)構(gòu)、稅種結(jié)構(gòu)、稅源結(jié)構(gòu)、稅基結(jié)構(gòu)、稅率結(jié)構(gòu)和稅負(fù)結(jié)構(gòu)，匹配經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新格局新需要。稅系結(jié)構(gòu)要逐步提高直接稅比重，完善地方稅體系，構(gòu)建數(shù)字稅收體系。稅種結(jié)構(gòu)需要協(xié)調(diào)好各稅系內(nèi)部稅種之間的作用機(jī)制、作用范圍與作用力度，協(xié)調(diào)好各主體稅種之間的關(guān)系及作用聯(lián)系機(jī)制，在提供穩(wěn)定稅收收入的同時(shí)更好地兼顧公平。稅源結(jié)構(gòu)應(yīng)基于傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)格局變化及其數(shù)字化發(fā)展趨勢(shì)適時(shí)調(diào)整，針對(duì)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展形成以產(chǎn)業(yè)鏈為橫、技術(shù)為縱的稅源治理格局。稅基結(jié)構(gòu)應(yīng)從鞏固消費(fèi)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)性作用出發(fā)，結(jié)合資本與勞動(dòng)收益率，合理界定資本、消費(fèi)與勞動(dòng)的課征基礎(chǔ)。稅率結(jié)構(gòu)應(yīng)針對(duì)不同稅種分別調(diào)整優(yōu)化稅率水平、邊際稅率水平、稅率級(jí)次，以兼顧收入汲取和發(fā)展調(diào)控。稅負(fù)結(jié)構(gòu)應(yīng)基于稅種間的內(nèi)在聯(lián)系，協(xié)調(diào)不同市場主體、不同經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、不同納稅人的各稅種稅負(fù)水平和總體稅負(fù)水平，處理好稅收公平與稅收激勵(lì)限制的關(guān)系。稅制結(jié)構(gòu)之優(yōu)劣，不僅在于能夠客觀反映經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段和發(fā)展水平，還要能夠?qū)⒗碚撋系目茖W(xué)設(shè)計(jì)轉(zhuǎn)化為實(shí)際的運(yùn)行效果，從而使稅制結(jié)構(gòu)整體形成有序運(yùn)行的良性循環(huán)，以保證稅制結(jié)構(gòu)始終與推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求保持一致。
健全稅收制度及優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)是有機(jī)統(tǒng)一的系統(tǒng)工程，但優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)作為一項(xiàng)復(fù)雜的改革過程，必須以具體的稅收制度體系為載體。稅收制度體系所提供的規(guī)范框架越科學(xué)越具有優(yōu)勢(shì)，制度所承載的力量就越大，產(chǎn)生的治理效果就越好。因此，從更深入推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求出發(fā)，我國現(xiàn)代稅收制度還需在以下四方面深化改革，以制度升級(jí)帶動(dòng)稅收治理走向成熟定型，進(jìn)而助推國家治理體系和治理能力走向現(xiàn)代化。

（一）健全稅收制度體系
稅收對(duì)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要意義，以實(shí)踐普遍征稅為基礎(chǔ)，有效組織收入、調(diào)控經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行。因此，我國稅收制度應(yīng)進(jìn)一步優(yōu)化稅收征收的布局，建立財(cái)權(quán)與事權(quán)、量能與受益相結(jié)合的稅制體系。
1. 完善間接稅體系。新一輪稅制改革應(yīng)完善增值稅、消費(fèi)稅征收機(jī)制，協(xié)調(diào)二者關(guān)系，穩(wěn)定增值稅的收入功能，拓展消費(fèi)稅的收入功能和調(diào)節(jié)功能。首先，基于增值稅的消費(fèi)課稅屬性和價(jià)外稅機(jī)制完善其征免政策。遵循增值稅的基本屬性、基本原理“完善增值稅留抵退稅政策和抵扣鏈條”。從推進(jìn)產(chǎn)業(yè)一體化發(fā)展、產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈順暢銜接的角度確保進(jìn)項(xiàng)稅額的應(yīng)抵盡抵，在全面完成存量留抵稅額一次性退稅的基礎(chǔ)上，優(yōu)化留抵退稅的條件和退稅方法。對(duì)偏離增值稅原理、違反經(jīng)營規(guī)律的一些優(yōu)惠措施和計(jì)征方法予以取消?？茖W(xué)評(píng)估增值稅稅率水平與稅率檔次存改的正負(fù)效應(yīng)，優(yōu)化稅率水平與檔次。其次，重視消費(fèi)稅在特殊調(diào)節(jié)、適當(dāng)增收方面與增值稅的協(xié)調(diào)配合，適度增強(qiáng)消費(fèi)稅在增值稅普遍征收基礎(chǔ)上的收入與調(diào)節(jié)功能；適當(dāng)擴(kuò)大消費(fèi)稅征收范圍、適當(dāng)調(diào)整稅率水平，進(jìn)一步發(fā)揮好消費(fèi)稅在調(diào)節(jié)收入分配、保護(hù)生態(tài)環(huán)境等方面的功能和作用；同時(shí)審慎推進(jìn)消費(fèi)稅納稅環(huán)節(jié)后移及征收管理權(quán)限的下劃，在穩(wěn)定功能作用的基礎(chǔ)上推進(jìn)消費(fèi)稅改革。
2. 健全直接稅體系。直接稅在調(diào)節(jié)收入分配、促進(jìn)社會(huì)公平、推動(dòng)共同富裕、維護(hù)市場統(tǒng)一等方面具有廣泛而積極的作用。健全直接稅體系需要在完善所得稅、健全財(cái)產(chǎn)稅兩個(gè)方面發(fā)力，形成在不同經(jīng)濟(jì)層面協(xié)調(diào)配合的制度體系。第一，完善個(gè)人所得稅。一是進(jìn)一步完善綜合所得課稅，逐步縮小四項(xiàng)所得在征收機(jī)制、稅負(fù)待遇上的差別，促進(jìn)勞動(dòng)所得的稅負(fù)公平。充分考慮調(diào)節(jié)收入分配、健全社會(huì)保障體系、支持生育養(yǎng)育教育的政策目標(biāo)與要求，平衡好稅收政策支持與收入公平分配的關(guān)系，科學(xué)調(diào)整稅前扣除標(biāo)準(zhǔn)及專項(xiàng)附加扣除項(xiàng)目與標(biāo)準(zhǔn)。二是基于公平和效率，充分考慮經(jīng)營者的創(chuàng)業(yè)就業(yè)效應(yīng)以及經(jīng)營活動(dòng)中的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)等社會(huì)貢獻(xiàn)和無形成本，合理確定征免政策和稅收負(fù)擔(dān)；創(chuàng)造條件在完善經(jīng)營所得扣除機(jī)制的前提下將經(jīng)營所得納入到綜合所得征收。三是對(duì)于資本所得、財(cái)產(chǎn)所得，綜合考慮收入公平分配、促進(jìn)資本市場發(fā)展、增加居民財(cái)產(chǎn)性所得的現(xiàn)實(shí)需要，協(xié)調(diào)好公平與效率、風(fēng)險(xiǎn)與收益、激勵(lì)與限制等各方面要求，在完善綜合所得課稅的同時(shí)，優(yōu)化完善資本所得與財(cái)產(chǎn)所得的收入界定、性質(zhì)歸屬、適用稅率、稅率結(jié)構(gòu)。第二，完善財(cái)產(chǎn)稅制度。對(duì)財(cái)富存量進(jìn)行調(diào)節(jié)的車船稅、契稅、房地產(chǎn)稅、遺產(chǎn)稅等財(cái)產(chǎn)稅制度對(duì)于收入公平分配，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定與健康發(fā)展具有積極作用。需要基于個(gè)人財(cái)富積累及其收入效應(yīng)的現(xiàn)實(shí)影響和長遠(yuǎn)影響，優(yōu)化完善財(cái)產(chǎn)稅各主要稅種的課征機(jī)制，探討研究數(shù)字資產(chǎn)、虛擬資產(chǎn)等新型財(cái)產(chǎn)課稅的可能性、可行性和必要性。對(duì)于影響面廣、影響程度大的房地產(chǎn)稅，應(yīng)在房地產(chǎn)市場健康發(fā)展的基礎(chǔ)上，逐步優(yōu)化完善乃至整合現(xiàn)行房地產(chǎn)各稅種。同時(shí)，總結(jié)重慶、上海等地房產(chǎn)稅試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，通過逐步擴(kuò)大房地產(chǎn)稅改革試點(diǎn)范圍，逐步改進(jìn)優(yōu)化房地產(chǎn)稅內(nèi)容，穩(wěn)扎穩(wěn)打，在不斷調(diào)整和完善中循序漸進(jìn)，以“小步慢走”的方式為房地產(chǎn)稅的全面征收創(chuàng)造良好的社會(huì)環(huán)境和必要條件，持續(xù)優(yōu)化征收方法，提升征管能力，增強(qiáng)征納雙方的適應(yīng)性，直至條件成熟全面推出房地產(chǎn)稅。第三，完善企業(yè)所得稅制度。基于企業(yè)經(jīng)營常規(guī)及數(shù)字經(jīng)濟(jì)條件下的投入產(chǎn)出變化，完善企業(yè)所得稅稅前扣除制度，科學(xué)設(shè)定稅前扣除的項(xiàng)目與標(biāo)準(zhǔn)，有效降低制造業(yè)綜合成本和稅費(fèi)負(fù)擔(dān)。尤其是基于激勵(lì)創(chuàng)新和促進(jìn)新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展的需要，建立企業(yè)研發(fā)準(zhǔn)備金制度，適當(dāng)提高研發(fā)費(fèi)用加計(jì)扣除比例。企業(yè)所得稅改革中，應(yīng)基于形成有效調(diào)節(jié)收入分配稅收體系的需要，完善不同階段所得的稅前扣除項(xiàng)目與標(biāo)準(zhǔn)、稅率水平與結(jié)構(gòu)，協(xié)調(diào)好企業(yè)所得稅與個(gè)人所得稅征收機(jī)制和稅負(fù)分配。
3. 完善地方稅體系。增加地方自主財(cái)力，拓展地方稅源，適當(dāng)擴(kuò)大地方稅收管理權(quán)限，是完善地方稅體系的著力點(diǎn)之一。推動(dòng)地方附加稅改革、消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)后移并穩(wěn)步下劃地方，具有規(guī)范和穩(wěn)定地方自主財(cái)力的作用。但消費(fèi)稅改革需要解決好納稅人增多、財(cái)務(wù)核算要求提高等稅務(wù)管理問題，還要充分考慮稅率水平界定與應(yīng)稅消費(fèi)品價(jià)格關(guān)系及其影響；考慮消費(fèi)稅改革帶來的地區(qū)間稅收利益變化、稅收利益對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的長遠(yuǎn)影響等問題。所以，消費(fèi)稅改革應(yīng)從多角度進(jìn)行評(píng)估，穩(wěn)步推進(jìn)。
從目前和未來趨勢(shì)看，短期內(nèi)在地方稅體系中難以推出具有主體地位的獨(dú)立稅種，以共享稅分成為主的地方稅體系可能是一個(gè)較長時(shí)期的存在。因此，中央地方共享稅的分成辦法、分成比例必然是地方稅體系建設(shè)和中央地方財(cái)政關(guān)系中的重要問題。從三大共享稅種的情況看，在一段時(shí)間內(nèi)不宜調(diào)整增值稅和企業(yè)所得稅的中央地方分享比例和分享辦法。增加地方自主財(cái)力并保持相對(duì)穩(wěn)定，主要調(diào)整現(xiàn)行個(gè)人所得稅的地方分享比例，由中央地方60:40，調(diào)整為50:50的分享比例，也就是將地方分享比例在目前基礎(chǔ)上提高10個(gè)百分點(diǎn)。2023年我國個(gè)人所得稅收入為14775億元。從近些年個(gè)人所得稅收入增長情況并結(jié)合我國居民收入增長和收入結(jié)構(gòu)變動(dòng)趨勢(shì)、個(gè)人所得稅征收管理情況看，在個(gè)人所得稅扣除項(xiàng)目及標(biāo)準(zhǔn)沒有大的調(diào)整的情況下，未來個(gè)人所得稅收入增長速度會(huì)保持在10%以上、15%左右。按照個(gè)人所得稅目前的收入規(guī)模和未來收入增長情況，提高地方分享比例，可以使個(gè)人所得稅成為地方穩(wěn)定增長的自主財(cái)力。從整體上看，在確保中央統(tǒng)一立法的前提下，提高個(gè)人所得稅地方分享比例的負(fù)面影響最小，積極效應(yīng)最強(qiáng)。未來一段時(shí)期增值稅依然是我國取得稅收收入的最主要稅種?；谥醒胝袚?dān)更多支出責(zé)任、集中力量辦大事以及中央宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的需要，增值稅收入應(yīng)當(dāng)成為中央政府最主要的收入來源，應(yīng)在合適條件下逐步提高增值稅的中央分享比例。
4. 構(gòu)建數(shù)字稅收體系。研究同新業(yè)態(tài)相適應(yīng)的稅收制度，是數(shù)字經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展，新經(jīng)濟(jì)、新業(yè)態(tài)、新模式不斷涌現(xiàn)的必然要求。一是數(shù)字技術(shù)顯著改變了市場交易、服務(wù)提供、商品交付的方式，傳統(tǒng)的界定交易性質(zhì)歸屬、稅制要素適用、稅務(wù)處理方式的法律規(guī)定已經(jīng)難以恰當(dāng)匹配新形勢(shì)下的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，需要研究界定與新經(jīng)濟(jì)、新業(yè)態(tài)、新模式相適應(yīng)的稅收制度。二是數(shù)字技術(shù)、數(shù)字資源的廣泛應(yīng)用改變了市場生態(tài)、業(yè)態(tài)結(jié)構(gòu)、發(fā)展模式，傳統(tǒng)稅源結(jié)構(gòu)發(fā)生變化、新興稅源逐漸形成，需要研究優(yōu)化匹配稅源變化的商品稅、所得稅征免政策、征免機(jī)制和收入歸屬。三是數(shù)字技術(shù)帶來了投入產(chǎn)出方式、收入分配方式的變化，需要研究匹配新的收益特點(diǎn)、收益性質(zhì)、收益結(jié)構(gòu)、收益規(guī)模的所得稅、財(cái)產(chǎn)稅課征機(jī)制，形成科學(xué)合理、有效征收、作用到位的稅收政策與制度體系。

（二）優(yōu)化完善稅收政策
《決定》基于健全宏觀經(jīng)濟(jì)治理體系，完善宏觀調(diào)控制度體系的總體要求部署推進(jìn)稅制改革，就是要在市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展中更好地發(fā)揮政府作用，更好地發(fā)揮稅收在促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展、社會(huì)公平、市場統(tǒng)一方面的調(diào)控作用?！稕Q定》強(qiáng)調(diào)全面落實(shí)稅收法定原則，規(guī)范稅收優(yōu)惠政策，完善對(duì)重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的支持機(jī)制；明確提出在促進(jìn)制造業(yè)發(fā)展、促進(jìn)企業(yè)科技創(chuàng)新、完善收入分配制度、健全社會(huì)保障體系、健全人口發(fā)展支持和服務(wù)體系等方面加大稅收政策支持力度；強(qiáng)調(diào)在構(gòu)建房地產(chǎn)發(fā)展新模式、深化外貿(mào)體制改革、共建“一帶一路”機(jī)制、健全生態(tài)環(huán)境治理體系、健全綠色低碳發(fā)展機(jī)制等重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，實(shí)施必要的稅收支持政策和支持機(jī)制。
稅收作為政府宏觀調(diào)控的重要手段，從目前我國市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行及稅收制度運(yùn)行情況看，稅收對(duì)“重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)”的支持可以體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一方面是對(duì)特定納稅人、特定經(jīng)濟(jì)活動(dòng)給予必要的稅收優(yōu)惠；另一方面是消除有礙“重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)”市場化運(yùn)行的稅收堵點(diǎn)卡點(diǎn)，順暢稅收運(yùn)行機(jī)制，著力形成制度化、法治化，具有針對(duì)性、有效性和穩(wěn)定性的稅收支持機(jī)制。
結(jié)合《決定》對(duì)我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)、主線、主題和主要任務(wù)的部署，進(jìn)一步優(yōu)化完善稅收政策，完善宏觀調(diào)控制度體系，增強(qiáng)稅收調(diào)控經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的能力，需要建立以制度性減稅為主的優(yōu)惠體系、以機(jī)制普惠為主的激勵(lì)體系和結(jié)構(gòu)性減稅為主的調(diào)控體系。第一，從積極、科學(xué)的角度將必要的減稅降負(fù)與稅制改革、現(xiàn)代稅收制度建設(shè)結(jié)合起來，優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)和稅制體系，建立符合“寬稅基、低稅率”要求的稅收制度，形成具有普遍適用性的科學(xué)規(guī)范法治公平的制度性減稅政策。第二，全面落實(shí)稅收法定原則，梳理規(guī)范各項(xiàng)稅收優(yōu)惠政策，使普遍征收與減免優(yōu)惠合理歸位，通過優(yōu)化完善各稅種計(jì)繳方法的扣除抵扣、業(yè)務(wù)流程、條款適用，疏通稅收機(jī)制的堵點(diǎn)卡點(diǎn)，形成稅收待遇公平公正的普惠機(jī)制。第三，以新發(fā)展理念、高質(zhì)量發(fā)展要求為基準(zhǔn)，調(diào)整優(yōu)化稅收征免政策、抵扣扣除項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)、稅率水平，通過對(duì)不同經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、收入來源稅收負(fù)擔(dān)的有增有減達(dá)成限制與激勵(lì)發(fā)展的作用，形成有增有減的結(jié)構(gòu)性減稅為主的調(diào)控體系。

（三）完善稅收征管
完善的稅收征管制度是稅制有效實(shí)施的保證。2021年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步深化稅收征管改革的意見》，明確了以數(shù)治稅、建立智慧稅務(wù)的稅收征管改革目標(biāo)、改革任務(wù)和改革路徑。2023年以來，我國智慧稅務(wù)建設(shè)初見成效，應(yīng)用系統(tǒng)高度集成，稅收大數(shù)據(jù)平臺(tái)有效運(yùn)行，動(dòng)態(tài)“信用+風(fēng)險(xiǎn)管理”機(jī)制不斷健全，在精確執(zhí)法、精細(xì)服務(wù)和精準(zhǔn)監(jiān)管方面都取得了明顯成效。進(jìn)一步深化稅收征管改革，需要稅收征管的技術(shù)、制度、組織和人員都能夠適應(yīng)數(shù)智化發(fā)展的新要求，進(jìn)行全方位的數(shù)智化轉(zhuǎn)型，依法持續(xù)推動(dòng)數(shù)智化稅收征管的技術(shù)、方法、制度的有用、能用、好用、管用，促進(jìn)納稅人稅法遵從度和社會(huì)滿意度的提高，全面提高稅收征管效能?；谖覈愂照鞴芨母锏倪M(jìn)展，從系統(tǒng)觀念的角度看，尚需著力推進(jìn)“精誠共治”建設(shè)，尤其需要在部門合作、社會(huì)協(xié)同和公眾參與方面增強(qiáng)合作的“精誠”度，提高“共治”水平。

（四）厚植稅務(wù)文化
長期以來，我國稅收對(duì)標(biāo)規(guī)范化、法治化、國際化加強(qiáng)現(xiàn)代稅收制度建設(shè)，通過契約、法律、效率路徑極大提升了稅收現(xiàn)代化水平，但還需加強(qiáng)中國傳統(tǒng)文化與現(xiàn)代化要素的融合。特別是國家治理體系和治理能力作為中國式現(xiàn)代化的基石，中國式現(xiàn)代化既堅(jiān)持現(xiàn)代化，又突出中國特色，為新時(shí)代稅制改革夯實(shí)天下為公的稅務(wù)文化創(chuàng)造了機(jī)遇。第一，推進(jìn)稅收領(lǐng)域合作共贏。稅收作為衡量現(xiàn)代化的重要標(biāo)志，若僅從現(xiàn)代化要素來理解，易造成個(gè)體與國家的矛盾，如稅收征收以受益為原則是符合成本負(fù)擔(dān)原理，但不受益或受益模糊也不是就無需承擔(dān)公共責(zé)任。廣義講，市場本身就是一個(gè)公共產(chǎn)品，以市場為媒介來完成再生產(chǎn)的每一個(gè)個(gè)體都需為市場的正常運(yùn)轉(zhuǎn)付出成本，而不應(yīng)取決于個(gè)體在市場經(jīng)濟(jì)中是否獲益以及獲益大小。從這一角度理解，稅收所代表的交換是出于合作目的進(jìn)行的交換，是要?jiǎng)?chuàng)建利于共同發(fā)展和共贏發(fā)展的整體環(huán)境，創(chuàng)建一個(gè)有利于公平競爭的規(guī)范化、法治化、國際化的統(tǒng)一大市場。要講好稅收背后的合作共贏，深入推動(dòng)傳統(tǒng)文化與稅務(wù)文化的建設(shè)融合，以稅收統(tǒng)籌構(gòu)建國家與人民命運(yùn)共同體以及人類命運(yùn)共同體，牢固樹立命運(yùn)共同體意識(shí)。這也有助于形成“精誠共治”的稅收治理格局和稅收治理文化。第二，促進(jìn)隊(duì)伍文化建設(shè)。當(dāng)然，對(duì)稅收掌握最充分、理解最深刻的是各級(jí)稅務(wù)干部隊(duì)伍，怎樣講好新時(shí)代稅收領(lǐng)域的天下為公、合作共贏，需要發(fā)揮稅務(wù)干部隊(duì)伍的主觀能動(dòng)性。要打造一支充滿家國情懷、有情有義、盡職盡責(zé)的稅務(wù)干部隊(duì)伍，只有這樣，才能保證各項(xiàng)稅收工作有利于國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的推進(jìn)，實(shí)現(xiàn)稅收領(lǐng)域理論創(chuàng)新、實(shí)踐創(chuàng)新、制度創(chuàng)新和文化創(chuàng)新。

謀劃新一輪財(cái)稅體制改革視野下的消費(fèi)稅改革探討

來源：稅務(wù)研究
時(shí)間：2024年7月10日
作者：張德勇(中國社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院)

財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱。黨的十八大以來，按照建立現(xiàn)代財(cái)政制度的要求，我國財(cái)稅體制在改進(jìn)預(yù)算管理制度、深化稅收制度改革、調(diào)整中央和地方政府間財(cái)政關(guān)系等方面都取得了明顯成效，助力了新時(shí)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展。當(dāng)前，與1994年分稅制財(cái)稅體制改革和2014年深化財(cái)稅體制改革相比，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的內(nèi)外部環(huán)境正發(fā)生著較大變化。立足這些變化，著眼于建立健全與中國式現(xiàn)代化相適應(yīng)的現(xiàn)代財(cái)政制度，2023年12月召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出，要謀劃新一輪財(cái)稅體制改革，以使財(cái)政更好發(fā)揮國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱作用，推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展。消費(fèi)稅作為重要稅種，也應(yīng)以謀劃新一輪財(cái)稅體制改革為契機(jī)，根據(jù)稅種特性，積極布局改革舉措，進(jìn)一步發(fā)揮其調(diào)節(jié)職能。

一、近年來消費(fèi)稅改革的特點(diǎn)
我國現(xiàn)行消費(fèi)稅制度是1994年稅制改革的產(chǎn)物。縱觀近年來消費(fèi)稅改革，基本上是對(duì)1994年消費(fèi)稅制度的優(yōu)化調(diào)整，以發(fā)揮消費(fèi)稅的調(diào)節(jié)職能為主，兼顧收入職能，并謀劃消費(fèi)稅改革與充實(shí)地方財(cái)力相連接。
（一）對(duì)1994年消費(fèi)稅制度的優(yōu)化調(diào)整
我國消費(fèi)稅是在對(duì)貨物或勞務(wù)普遍征收增值稅的基礎(chǔ)上，選擇部分消費(fèi)品在特定環(huán)節(jié)再征收的一種流轉(zhuǎn)稅，在學(xué)理上屬于特別消費(fèi)稅或選擇性消費(fèi)稅，體現(xiàn)“非中性”原則，是對(duì)體現(xiàn)“中性”原則、屬于一般性消費(fèi)稅的增值稅的有益補(bǔ)充，以調(diào)節(jié)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、消費(fèi)結(jié)構(gòu)和糾正負(fù)外部性。
自1994年以來，我國消費(fèi)稅制度幾經(jīng)調(diào)整，主要體現(xiàn)在三大方面。一是稅目調(diào)整。1994年1月起《中華人民共和國消費(fèi)稅暫行條例》（以下簡稱《條例》）施行時(shí)，消費(fèi)稅稅目共計(jì)11個(gè)，即煙，酒及酒精，化妝品，護(hù)膚護(hù)發(fā)品，貴重首飾及珠寶、玉石，鞭炮、焰火，汽油，柴油，汽車輪胎，摩托車，小汽車。2006年3月，根據(jù)《財(cái)政部 國家稅務(wù)總局關(guān)于調(diào)整和完善消費(fèi)稅政策的通知》（財(cái)稅〔2006〕33號(hào)），新增高爾夫球及球具、高檔手表、游艇、木制一次性筷子、實(shí)木地板稅目，取消汽油、柴油稅目，且伴隨成品油稅費(fèi)改革增列成品油稅目。2008年11月，國務(wù)院對(duì)《條例》進(jìn)行了修訂，消費(fèi)稅稅目調(diào)整為14個(gè)，增加了成品油、高爾夫球及球具、高檔手表、游艇、木制一次性筷子、實(shí)木地板稅目，取消了護(hù)膚護(hù)發(fā)品、汽油、柴油稅目。2014年11月，根據(jù)《財(cái)政部 國家稅務(wù)總局關(guān)于調(diào)整消費(fèi)稅政策的通知》（財(cái)稅〔2014〕94號(hào)），取消汽車輪胎稅目。2015年1月，根據(jù)《財(cái)政部 國家稅務(wù)總局關(guān)于對(duì)電池涂料征收消費(fèi)稅的通知》（財(cái)稅〔2015〕16號(hào)），新增電池、涂料稅目。截至目前，我國消費(fèi)稅稅目有15個(gè)，即煙，酒，高檔化妝品，貴重首飾及珠寶玉石，鞭炮、焰火，成品油，小汽車，摩托車，高爾夫球及球具，高檔手表，游艇，木制一次性筷子，實(shí)木地板，電池，涂料。二是稅率調(diào)整。這方面比較明顯的調(diào)整是煙、酒和成品油。1994年1月《條例》施行時(shí)，甲類卷煙、乙類卷煙分別按45%、40%的稅率在生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收消費(fèi)稅。此后，經(jīng)過1998年、2001年和2009年數(shù)次稅率等調(diào)整，至2015年5月，根據(jù)《財(cái)政部 國家稅務(wù)總局關(guān)于調(diào)整卷煙消費(fèi)稅的通知》（財(cái)稅〔2015〕60號(hào)），甲類卷煙、乙類卷煙在生產(chǎn)環(huán)節(jié)分別按56%、36%征收從價(jià)消費(fèi)稅以及統(tǒng)一按0.06元/包征收從量消費(fèi)稅，再在批發(fā)環(huán)節(jié)統(tǒng)一按11%加征從價(jià)消費(fèi)稅和按0.1元/包征收從量消費(fèi)稅。1994年開征白酒消費(fèi)稅時(shí)，糧食白酒、薯類白酒分別按25%、15%征稅，在經(jīng)歷了2001年加征白酒從量消費(fèi)稅和2006年統(tǒng)一糧食白酒與薯類白酒稅率后，現(xiàn)行白酒消費(fèi)稅按20%的從價(jià)稅率加0.5元/500克（或者500毫升）的從量稅征稅。2006年增列成品油稅目后，成品油稅率經(jīng)過了數(shù)次調(diào)整。2009年1月，無鉛汽油的消費(fèi)稅單位稅額由0.2元/升提高到1.0元/升，含鉛汽油的消費(fèi)稅單位稅額由0.28元/升提高到每升1.40元/升；2014年11月至12月，汽油消費(fèi)稅單位稅額在原單位稅額基礎(chǔ)上提高了0.12元/升，然后再由1.12元/升提高到1.40元/升；2015年1月，汽油消費(fèi)稅單位稅額由1.40元/升提高到1.52元/升。三是征收環(huán)節(jié)調(diào)整。1995年1月，金銀首飾消費(fèi)稅由生產(chǎn)銷售環(huán)節(jié)征收改為零售環(huán)節(jié)征收。2002年1月，鉆石及鉆石飾品消費(fèi)稅的征收環(huán)節(jié)由生產(chǎn)環(huán)節(jié)、進(jìn)口環(huán)節(jié)后移至零售環(huán)節(jié)。2009年5月，在卷煙批發(fā)環(huán)節(jié)加征一道從價(jià)稅。
可見，上述無論稅目調(diào)整還是稅率調(diào)整或征收環(huán)節(jié)調(diào)整，基本上是在1994年所確立的消費(fèi)稅制度基礎(chǔ)上的局部優(yōu)化調(diào)整，未改變消費(fèi)稅中央稅的屬性，且稅目和征收環(huán)節(jié)沒有大幅變動(dòng)，體現(xiàn)了稅制的延續(xù)性。
（二）重視發(fā)揮消費(fèi)稅的調(diào)節(jié)職能
在我國，消費(fèi)稅發(fā)揮著財(cái)政收入職能和調(diào)節(jié)職能。從消費(fèi)稅的財(cái)政收入貢獻(xiàn)度看，其在稅收總收入中的占比多年來一直處于第三或第四的位置，不及增值稅和企業(yè)所得稅的財(cái)政收入貢獻(xiàn)度，與個(gè)人所得稅的財(cái)政收入貢獻(xiàn)度不相上下。但從消費(fèi)稅采取的選擇性征收方式看，調(diào)節(jié)職能是該稅種的主要職能，財(cái)政收入職能則是相伴調(diào)節(jié)職能而存在的。
正是基于此，回溯以往的消費(fèi)稅改革，增加電池、涂料稅目，提高卷煙的適用稅率和在批發(fā)環(huán)節(jié)加征一道從價(jià)稅，提高成品油適用稅率，以及將電子煙納入消費(fèi)稅征收范圍等，都明顯體現(xiàn)了重視發(fā)揮消費(fèi)稅的調(diào)節(jié)職能，或引導(dǎo)健康消費(fèi)，或促進(jìn)環(huán)境治理和節(jié)能減排降碳。近些年關(guān)于消費(fèi)稅改革的探討，多是圍繞如何進(jìn)一步發(fā)揮消費(fèi)稅調(diào)節(jié)職能展開的。
（三）謀劃消費(fèi)稅深度改革
2019年9月，國務(wù)院印發(fā)《實(shí)施更大規(guī)模減稅降費(fèi)后調(diào)整中央與地方收入劃分改革推進(jìn)方案》（以下簡稱《方案》），提出“將部分在生產(chǎn)（進(jìn)口）環(huán)節(jié)征收的現(xiàn)行消費(fèi)稅品目逐步后移至批發(fā)或零售環(huán)節(jié)征收，拓展地方收入來源，引導(dǎo)地方改善消費(fèi)環(huán)境”，把完善消費(fèi)稅制度與充實(shí)地方財(cái)力聯(lián)系起來，擬“先對(duì)高檔手表、貴重首飾和珠寶玉石等條件成熟的品目實(shí)施改革，再結(jié)合消費(fèi)稅立法對(duì)其他具備條件的品目實(shí)施改革試點(diǎn)”，為消費(fèi)稅改革增添了新的內(nèi)容。
2019年12月，《中華人民共和國消費(fèi)稅法（征求意見稿）》（以下簡稱《征求意見稿》）公開征求意見。一方面，《征求意見稿》基本上保持現(xiàn)行消費(fèi)稅制度框架和稅負(fù)水平總體不變，比如稅目仍保持在15個(gè)，同時(shí)將已實(shí)施的消費(fèi)稅改革和政策調(diào)整內(nèi)容體現(xiàn)在法律草案中；另一方面，《征求意見稿》根據(jù)消費(fèi)稅調(diào)控特點(diǎn)，授權(quán)國務(wù)院調(diào)整稅率，同時(shí)根據(jù)消費(fèi)稅改革需要，在消費(fèi)稅法中設(shè)置銜接性條款。
2021年3月，《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》公布，對(duì)消費(fèi)稅改革的要求是“調(diào)整優(yōu)化消費(fèi)稅征收范圍和稅率，推進(jìn)征收環(huán)節(jié)后移并穩(wěn)步下劃地方”，進(jìn)一步明確了消費(fèi)稅改革的重點(diǎn)領(lǐng)域：一是強(qiáng)化消費(fèi)稅的調(diào)節(jié)職能，二是充實(shí)地方財(cái)力。
2023年12月，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議在部署2024年經(jīng)濟(jì)工作時(shí)提出“要謀劃新一輪財(cái)稅體制改革”，為新形勢(shì)下以謀劃新一輪財(cái)稅體制改革為契機(jī)扎實(shí)推進(jìn)消費(fèi)稅改革釋放出積極信號(hào)，有助于拓寬消費(fèi)稅改革工作思路。2024年3月，《政府工作報(bào)告》再次明確“謀劃新一輪財(cái)稅體制改革”。由此，推動(dòng)重點(diǎn)領(lǐng)域改革，完善消費(fèi)稅制度，須納入謀劃新一輪財(cái)稅體制改革的框架中，系統(tǒng)布局、扎實(shí)推進(jìn)，促進(jìn)消費(fèi)稅職能的進(jìn)一步發(fā)揮。

二、消費(fèi)稅改革面臨新形勢(shì)新要求
堅(jiān)持以推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展為主題，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)質(zhì)的有效提升和量的合理增長，是實(shí)現(xiàn)中國經(jīng)濟(jì)行穩(wěn)致遠(yuǎn)的必然路徑。鞏固和增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)回升向好態(tài)勢(shì)，需要加大財(cái)稅支持力度。謀劃新一輪財(cái)稅體制改革，消費(fèi)稅改革是題中應(yīng)有之義。這些新形勢(shì)新要求，是扎實(shí)推進(jìn)消費(fèi)稅改革需要考量的重要因素。
（一）促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展
高質(zhì)量發(fā)展是全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家的首要任務(wù)，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展是中國式現(xiàn)代化的本質(zhì)要求之一。稅制改革必須錨定中國式現(xiàn)代化這一總體目標(biāo)，圍繞高質(zhì)量發(fā)展這一首要任務(wù)謀劃推進(jìn)。稅收作為一種政策工具，既可以通過發(fā)揮財(cái)政收入職能，為促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展的各種政策措施提供財(cái)力保障，也可以通過發(fā)揮調(diào)節(jié)職能，經(jīng)由課稅對(duì)象、稅率等稅制因素的設(shè)計(jì)，有意識(shí)有目的地促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展。具體到消費(fèi)稅而言，鑒于它在我國現(xiàn)行稅制中的財(cái)政收入職能有限，因而需更加注重其調(diào)節(jié)職能對(duì)促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展的積極作用，引導(dǎo)經(jīng)營主體作出符合高質(zhì)量發(fā)展要求的行為選擇。
實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新成為第一動(dòng)力、協(xié)調(diào)成為內(nèi)生特點(diǎn)、綠色成為普遍形態(tài)、開放成為必由之路、共享成為根本目的的發(fā)展，是高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在要求，也是消費(fèi)稅通過改革重點(diǎn)發(fā)揮調(diào)節(jié)職能的目標(biāo)取向。我國現(xiàn)行消費(fèi)稅的征收環(huán)節(jié)多集中在生產(chǎn)環(huán)節(jié)，可通過輕稅甚至?xí)簳r(shí)不納入征收范圍的制度設(shè)計(jì)，促進(jìn)高水平科技創(chuàng)新成果轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)生產(chǎn)力，推動(dòng)新產(chǎn)業(yè)新模式新業(yè)態(tài)蓬勃發(fā)展，提升我國產(chǎn)業(yè)競爭力。消費(fèi)稅目前屬于中央稅，為促進(jìn)中央與地方財(cái)力協(xié)調(diào)發(fā)展，將部分消費(fèi)稅品目征收環(huán)節(jié)后移并穩(wěn)步下劃地方，同時(shí)也應(yīng)考慮地區(qū)間的財(cái)力協(xié)調(diào)發(fā)展。依托我國超大規(guī)模市場優(yōu)勢(shì)，推進(jìn)高水平對(duì)外開放，讓世界各國共享中國發(fā)展新機(jī)遇，消費(fèi)稅可通過適度降低進(jìn)口商品稅率的做法，鼓勵(lì)國外高品質(zhì)商品進(jìn)口，既滿足人民美好生活需要，也有利于緩解高端消費(fèi)外流。讓人民群眾共享改革發(fā)展成果，推動(dòng)消費(fèi)提質(zhì)擴(kuò)容，消費(fèi)稅可通過降低一些高檔消費(fèi)品稅率或提高征稅標(biāo)準(zhǔn)的做法，讓這些隨著人民生活水平提高已變?yōu)槿粘ＯM(fèi)品的所謂高檔消費(fèi)品更多地走進(jìn)人民群眾的日常生活。
當(dāng)然，需要指出的是，促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展，消費(fèi)稅發(fā)揮調(diào)節(jié)職能尚需其他稅種配合。即，與增值稅、企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅、關(guān)稅、資源稅、環(huán)境保護(hù)稅等稅種有機(jī)結(jié)合，實(shí)現(xiàn)同向聯(lián)動(dòng)，發(fā)揮聚合效應(yīng)，才能更好發(fā)揮消費(fèi)稅促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展的積極作用。
（二）推動(dòng)經(jīng)濟(jì)持續(xù)向好
當(dāng)前，我國正處于經(jīng)濟(jì)恢復(fù)關(guān)鍵期和結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛期交織階段，經(jīng)濟(jì)持續(xù)回升向好的基礎(chǔ)還不穩(wěn)固，國內(nèi)大循環(huán)存在堵點(diǎn)，國際循環(huán)存在干擾，有效需求不足問題較為突出。內(nèi)需是拉動(dòng)我國經(jīng)濟(jì)增長的基本動(dòng)力，激發(fā)有潛能的消費(fèi)，擴(kuò)大有效益的投資，形成消費(fèi)和投資相互促進(jìn)的良性循環(huán)，方能有助于強(qiáng)化內(nèi)需對(duì)經(jīng)濟(jì)增長的“壓艙石”作用。
一方面，消費(fèi)稅是促進(jìn)消費(fèi)穩(wěn)定增長的政策工具。雖然消費(fèi)稅是以特定消費(fèi)品為課稅對(duì)象所征收的一種稅，但其制度的優(yōu)化調(diào)整，通過影響特定的消費(fèi)行為，會(huì)對(duì)整個(gè)居民消費(fèi)產(chǎn)生積極的“風(fēng)向標(biāo)”作用。比如，在現(xiàn)行稅目中降低部分高檔化妝品、貴重首飾和珠寶玉石、高檔手表等的稅率或提高征稅標(biāo)準(zhǔn)，將起到鼓勵(lì)消費(fèi)者更多地購買這些消費(fèi)品的作用，從而推動(dòng)消費(fèi)穩(wěn)定增長，增強(qiáng)消費(fèi)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長的拉動(dòng)作用。另一方面，消費(fèi)稅也是推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)的政策工具。實(shí)施鼓勵(lì)綠色消費(fèi)的消費(fèi)稅政策，將倒逼生產(chǎn)這些產(chǎn)品的企業(yè)強(qiáng)化綠色投資，更新?lián)Q代機(jī)器設(shè)備，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)，提高綠色全要素生產(chǎn)率，從而達(dá)到擴(kuò)大有效益的投資目的，并提供更適應(yīng)消費(fèi)升檔提質(zhì)的產(chǎn)品用于消費(fèi)，實(shí)現(xiàn)消費(fèi)和投資相互促進(jìn)的良性循環(huán)。如此，經(jīng)過優(yōu)化調(diào)整，消費(fèi)稅在起到著力擴(kuò)大內(nèi)需作用的同時(shí)，也會(huì)通過國民經(jīng)濟(jì)循環(huán)的傳導(dǎo)機(jī)制，對(duì)提高供給質(zhì)量和改善供給結(jié)構(gòu)發(fā)揮促進(jìn)作用，從而把實(shí)施擴(kuò)大內(nèi)需戰(zhàn)略同深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革有機(jī)結(jié)合起來，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)良性循環(huán)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)回升向好，進(jìn)一步強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)長期向好的基本趨勢(shì)。
（三）謀劃新一輪財(cái)稅體制改革
消費(fèi)稅改革是謀劃新一輪財(cái)稅體制改革的重要內(nèi)容，但不能就消費(fèi)稅改革謀劃消費(fèi)稅改革，而是需要將其納入新一輪財(cái)稅體制改革的大盤中，協(xié)同推進(jìn)，以期取得聯(lián)動(dòng)效應(yīng)。
近年來，在主要稅種中，涉及增值稅、企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅的改革措施較多，再加上配合實(shí)施減稅降費(fèi)政策，上述改革措施呈現(xiàn)了不同程度的減稅傾向，事實(shí)上也降低了宏觀稅負(fù)?！蛾P(guān)于2023年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2024年中央和地方預(yù)算草案的報(bào)告》在安排2024年財(cái)政改革發(fā)展工作中明確要保持宏觀稅負(fù)穩(wěn)定。這就意味著，進(jìn)一步完善稅收制度、優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)應(yīng)是有的稅種改革趨于增稅、有的稅種改革趨于減稅的改革總格局。
再從健全地方稅體系、充實(shí)地方財(cái)力方面看，2019年國務(wù)院發(fā)布的《方案》意在從消費(fèi)稅上找到切入點(diǎn)來充實(shí)地方財(cái)力。當(dāng)前地方尤其是縣、鄉(xiāng)基層財(cái)政財(cái)力不足較為突出，先將高檔手表、貴重首飾和珠寶玉石等條件成熟品目的征收環(huán)節(jié)后移并穩(wěn)步下劃地方，能一定程度上緩解地方財(cái)力不足問題，從而把消費(fèi)稅改革與健全地方稅體系、充實(shí)地方財(cái)力聯(lián)系起來?？梢?，消費(fèi)稅改革不僅是自身的改革，也可能是涉及中央與地方財(cái)力分配再調(diào)整的改革，并對(duì)地區(qū)間財(cái)力差距的走勢(shì)產(chǎn)生一定影響。如此，消費(fèi)稅改革又增添了充實(shí)地方財(cái)力的新內(nèi)容，需要就此進(jìn)行系統(tǒng)性、可行性和實(shí)效性的規(guī)劃，避免老問題未有效解決卻又衍生新問題。

三、推進(jìn)消費(fèi)稅改革的政策取向
謀劃新一輪財(cái)稅體制改革，給消費(fèi)稅改革提供了新的重要契機(jī)。同時(shí)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展形勢(shì)的變化，又給消費(fèi)稅改革增加了新要求。因此，推進(jìn)消費(fèi)稅改革，需要站在服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展以推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的戰(zhàn)略高度，從其稅種屬性出發(fā)，注重發(fā)揮它的調(diào)節(jié)職能，既有利于優(yōu)化完善消費(fèi)稅制度本身，也有利于與新一輪財(cái)稅體制改革同向而行，并助力經(jīng)濟(jì)持續(xù)向好，以期取得多方面實(shí)效。
（一）服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展
促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展需要強(qiáng)化創(chuàng)新引領(lǐng)，開辟發(fā)展新領(lǐng)域新賽道，打造有競爭力的新興產(chǎn)業(yè)，建設(shè)現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系。消費(fèi)稅作為重要的稅種，也可以通過一定的稅制安排，發(fā)揮特定的調(diào)節(jié)作用，促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展。一是強(qiáng)化對(duì)實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略的支持力度。新能源汽車是近年來促進(jìn)我國汽車產(chǎn)業(yè)升級(jí)和高質(zhì)量發(fā)展的戰(zhàn)略選擇，是形塑新質(zhì)生產(chǎn)力的重要載體。為此，國務(wù)院印發(fā)的《新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃（2021—2035年）》要求“落實(shí)新能源汽車相關(guān)稅收優(yōu)惠政策”。目前，我國對(duì)新能源汽車中的純電動(dòng)汽車不征消費(fèi)稅，主要是我國有關(guān)小汽車的消費(fèi)稅是依據(jù)氣缸容量或是燃油情況征收的。對(duì)于既不涉及氣缸也不涉及燃油的新能源汽車而言，無須繳納與氣缸容量或燃油有關(guān)的消費(fèi)稅。但是，我國目前對(duì)于每輛零售價(jià)格130萬元（不含增值稅）及以上的乘用車和中輕型商用客車征收“超豪華小汽車消費(fèi)稅”。在我國新能源汽車發(fā)展的初期，新能源汽車的價(jià)格可能達(dá)不到“超豪華小汽車”的水平。當(dāng)前，我國新能源汽車的性能不斷提高、售價(jià)也在提高。為了激勵(lì)汽車企業(yè)加大對(duì)采用新技術(shù)、新材料和新能源的投入，促進(jìn)新能源汽車產(chǎn)業(yè)加快發(fā)展，提高整個(gè)汽車產(chǎn)業(yè)的現(xiàn)代化水平和競爭水平，同時(shí)也有利于經(jīng)濟(jì)社會(huì)綠色低碳發(fā)展，建議對(duì)既不涉及氣缸也不涉及燃油的新能源汽車適當(dāng)提高“超豪華小汽車”的界定標(biāo)準(zhǔn)，以起到促進(jìn)綠色消費(fèi)的作用。二是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)綠色低碳發(fā)展。通過實(shí)施綠色低碳型消費(fèi)稅制度，矯正具有負(fù)外部性的生產(chǎn)行為和消費(fèi)行為，引導(dǎo)資源配置向有助于人與自然和諧共生、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展轉(zhuǎn)化。
（二）助力經(jīng)濟(jì)持續(xù)向好
2023年，我國最終消費(fèi)支出對(duì)經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)率為82.5%，拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長4.3個(gè)百分點(diǎn)。經(jīng)濟(jì)波浪式發(fā)展、曲折式前進(jìn)，成績殊為不易。2024年國內(nèi)生產(chǎn)總值增長預(yù)期目標(biāo)為5%左右。鞏固和增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)回升向好態(tài)勢(shì)，面臨一定的困難和挑戰(zhàn)，國內(nèi)有效需求不足問題比較突出。著力擴(kuò)大國內(nèi)需求，促進(jìn)消費(fèi)穩(wěn)定增長是重要抓手。對(duì)此，現(xiàn)行稅目中除高耗能、高污染消費(fèi)品和煙酒等非健康消費(fèi)品外，對(duì)隨著居民收入水平提高和消費(fèi)結(jié)構(gòu)升級(jí)已成為日常消費(fèi)一部分的其他消費(fèi)品都宜采取輕稅政策，從而釋放推動(dòng)消費(fèi)擴(kuò)容提質(zhì)的積極信號(hào)，并滿足人民日益增長的美好生活需要。具體而言，可適當(dāng)降低高檔化妝品、貴重首飾及珠寶玉器、高檔手表的稅負(fù)。對(duì)此，可基于現(xiàn)有征稅標(biāo)準(zhǔn)降低稅率，也可保持現(xiàn)有稅率不變但提高征稅標(biāo)準(zhǔn)，或者既提高征稅標(biāo)準(zhǔn)同時(shí)又降低稅率，以此通過降低稅負(fù)讓利消費(fèi)者，進(jìn)一步拉動(dòng)消費(fèi)和擴(kuò)大內(nèi)需。為鼓勵(lì)服務(wù)消費(fèi)快速發(fā)展，加快釋放居民消費(fèi)潛力，可暫不考慮對(duì)高檔服務(wù)消費(fèi)開征消費(fèi)稅。此外，對(duì)某些在生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收從而構(gòu)成生產(chǎn)經(jīng)營成本的稅目，學(xué)理上雖存在逐步上調(diào)稅率的合理性，但考慮到經(jīng)濟(jì)持續(xù)回升向好基礎(chǔ)還需鞏固、促進(jìn)消費(fèi)穩(wěn)定增長尚需時(shí)間、部分企業(yè)尤其是中小企業(yè)經(jīng)營遇到困難，應(yīng)從是否具有可替代性的角度出發(fā)權(quán)衡上調(diào)稅率的時(shí)機(jī)。比如，我國是能源消費(fèi)大國，能源進(jìn)口依存度一直居高不下，成品油消費(fèi)和進(jìn)口都居高不下。雖然出于促進(jìn)節(jié)能減排降碳考慮有上調(diào)稅率的需要，但目前替代性弱、依賴性強(qiáng)，因此短期內(nèi)應(yīng)以穩(wěn)定現(xiàn)行稅率為主，同時(shí)可通過企業(yè)所得稅優(yōu)惠等其他財(cái)稅措施激勵(lì)企業(yè)節(jié)能減排降碳和提高能源利用效率。
（三）保持與其他財(cái)稅改革的協(xié)同性
謀劃新一輪財(cái)稅體制改革，意味著消費(fèi)稅改革須納入新一輪財(cái)稅體制改革框架下，體現(xiàn)改革取向的一致性，注重發(fā)揮改革的協(xié)同聯(lián)動(dòng)，增強(qiáng)改革的實(shí)效性。一是繼續(xù)探索以消費(fèi)稅充實(shí)地方財(cái)力的可行做法?？紤]到消費(fèi)稅在稅收總收入中的占比不高以及高檔手表、貴重首飾和珠寶玉石等品目在消費(fèi)稅收入中的占比很低，再加上存量部分上解中央和增量部分歸屬地方，部分消費(fèi)品征收環(huán)節(jié)后移并穩(wěn)步下劃地方的改革，對(duì)改善地方財(cái)力狀況的實(shí)效性值得進(jìn)一步探討。故而，在進(jìn)一步調(diào)整中央與地方收入劃分改革時(shí)，不妨考慮與增值稅收入在中央和地方按比例分享的做法保持一致，將消費(fèi)稅收入也按比例在中央與地方之間分享，這樣可給地方帶來更多的分享收入，更多地充實(shí)地方財(cái)力。二是處理好消費(fèi)稅改革與稅制改革整體的關(guān)系。在保持宏觀稅負(fù)和基本稅制穩(wěn)定的前提下，進(jìn)一步完善稅收制度、優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)，以及適當(dāng)提高直接稅比重，使得消費(fèi)稅改革與其他稅種改革相協(xié)同。
（四）穩(wěn)步推進(jìn)消費(fèi)稅立法工作
為落實(shí)稅收法定原則，2019年12月，《征求意見稿》向社會(huì)公開征求意見，標(biāo)志著消費(fèi)稅立法工作正式啟動(dòng)。將運(yùn)行多年的《條例》通過立法上升為法律，是依法治國和依法治稅的具體表現(xiàn)，有助于為消費(fèi)稅改革并發(fā)揮消費(fèi)稅調(diào)節(jié)職能提供法律依據(jù)?！墩髑笠庖姼濉返囊淮筇卣魇潜３至爽F(xiàn)行稅制框架和稅負(fù)水平總體不變，這有利于與《條例》有機(jī)銜接并將已實(shí)施的消費(fèi)稅改革和政策調(diào)整內(nèi)容體現(xiàn)在法律草案中。綜合來看，第一，時(shí)至今日，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，尤其是在謀劃新一輪財(cái)稅體制改革的背景下，消費(fèi)稅改革面臨新形勢(shì)新要求，這需要體現(xiàn)在《征求意見稿》的進(jìn)一步完善中。第二，《征求意見稿》設(shè)置了對(duì)消費(fèi)稅稅率的授權(quán)條款，可根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)政策、行業(yè)發(fā)展和居民消費(fèi)水平的變化等因素，對(duì)消費(fèi)稅稅率進(jìn)行相機(jī)調(diào)整。而按照《立法法》第八條規(guī)定，稅種的設(shè)立、稅率的確定和稅收征收管理等稅收基本制度，只能制定法律。這表明稅率調(diào)整需要有更為明確的法律依據(jù)。對(duì)此，《征求意見稿》需進(jìn)一步做好與《立法法》有關(guān)規(guī)定的協(xié)調(diào)與銜接。第三，《征求意見稿》根據(jù)消費(fèi)稅改革需要，設(shè)置了銜接性條款，以利于展開消費(fèi)稅部分品目征收環(huán)節(jié)后移等改革工作。從落實(shí)稅收法定原則的角度出發(fā)，應(yīng)根據(jù)謀劃新一輪財(cái)稅體制改革的需要扎實(shí)推進(jìn)健全地方稅體系、中央與地方收入劃分改革，在此前提下探索以部分消費(fèi)稅收入充實(shí)地方財(cái)力的可行性和實(shí)操方案，在形成可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗(yàn)做法后適時(shí)上升為法律，使消費(fèi)稅改革進(jìn)一步體現(xiàn)稅收法治建設(shè)的成效。

加快建立服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的財(cái)稅體制

時(shí)間：2025年06月09日

來源：中國稅務(wù)報(bào)

作者：中國社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院稅收研究室主任、研究員 馬珺

中國式現(xiàn)代化已經(jīng)進(jìn)入由物的現(xiàn)代化到人的現(xiàn)代化的新階段，經(jīng)濟(jì)增長也由過去以投資和外需為主要驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)變?yōu)橛上M(fèi)（特別是國內(nèi)消費(fèi)）和創(chuàng)新為主要驅(qū)動(dòng)。在這樣的轉(zhuǎn)型背景下，現(xiàn)行財(cái)稅體制改革面臨新挑戰(zhàn)、新要求。

具體來看，1994年財(cái)稅體制改革主要解決了此前“地方過強(qiáng)、中央過弱”的問題，建立起“分財(cái)”型財(cái)稅體制。在這種模式下，地方政府扮演主要的投資主體，受益行業(yè)主要以房地產(chǎn)、金融、石化和制造業(yè)為代表，相關(guān)企業(yè)也是稅收收入的主要貢獻(xiàn)者。同時(shí)，土地出讓收入、其他非稅收入等一次性財(cái)源成為地方政府的重要補(bǔ)充收入來源。然而，隨著經(jīng)濟(jì)總供求結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，這種增長模式遇到了“瓶頸”，即經(jīng)濟(jì)增長不及預(yù)期，土地融資熱潮逐漸退卻，財(cái)政收入也隨之出現(xiàn)下滑。

造成這種困境的一個(gè)深層次原因是，“分財(cái)”型財(cái)稅體制處于效率下降區(qū)間，財(cái)稅體制改革需超越現(xiàn)有的“分財(cái)”框架，設(shè)計(jì)出一套能夠激勵(lì)增長的“生財(cái)”型財(cái)稅體制，更好服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展和中國式現(xiàn)代化建設(shè)。

我認(rèn)為，面向高質(zhì)量發(fā)展的財(cái)政收入與經(jīng)濟(jì)增長相互促進(jìn)的“生財(cái)”型財(cái)稅體制的基本邏輯如下：通過財(cái)稅體制改革促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量增長，從而擴(kuò)大稅基；政府合理取得財(cái)政收入并履行職能；以持續(xù)的適應(yīng)性改革不斷優(yōu)化財(cái)政制度各項(xiàng)安排；各級(jí)政府不再糾結(jié)于如何“分錢”，而是在法治框架下建立可預(yù)期的政府間職責(zé)邊界，進(jìn)而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量增長并繼續(xù)擴(kuò)大稅基，最終實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利和各級(jí)政府財(cái)力的雙贏。為此，需要實(shí)施財(cái)政支出、收入、預(yù)算、債務(wù)管理等全方位的制度改革。

首先，應(yīng)堅(jiān)持系統(tǒng)性思維和全局性觀念，將財(cái)稅體制改革融于全面深化改革整體規(guī)劃之中。財(cái)政政策要由促進(jìn)投資向促進(jìn)消費(fèi)轉(zhuǎn)型，從促進(jìn)外需向促進(jìn)內(nèi)需轉(zhuǎn)型，由補(bǔ)貼出口向補(bǔ)貼國內(nèi)消費(fèi)轉(zhuǎn)型，由“投資于物”向“投資于人”轉(zhuǎn)型。與之相適應(yīng)，相當(dāng)一部分支出責(zé)任要由地方事權(quán)向中央事權(quán)轉(zhuǎn)型。在此基礎(chǔ)上，要優(yōu)化政府收入結(jié)構(gòu)，合理劃分各級(jí)政府財(cái)力，健全政府預(yù)算并嚴(yán)格對(duì)地方債務(wù)的監(jiān)管。需要指出的是，財(cái)稅體制改革事關(guān)全局，不能局限于現(xiàn)行制度下央地收支調(diào)整的思維中，這樣財(cái)稅制度才能在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的進(jìn)程中發(fā)揮更大、更積極的作用。

其次，穩(wěn)定宏觀稅負(fù)是當(dāng)務(wù)之急，應(yīng)盡快建立規(guī)范化、法治化的現(xiàn)代政府收入制度。從廣義政府收入的角度理解黨的二十屆三中全會(huì)提出的“優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)”的要求，將健全非稅收入制度與完善稅制結(jié)構(gòu)統(tǒng)籌考慮，從單純減稅降費(fèi)走向穩(wěn)定宏觀稅負(fù)前提下優(yōu)化政府收入體系。目前可盡快開展的改革有：一是規(guī)范稅收優(yōu)惠；二是拓展傳統(tǒng)稅收改革發(fā)展空間，包括健全直接稅體系、完善綠色稅制、研究與新業(yè)態(tài)適配的稅制；三是加強(qiáng)財(cái)政資源和預(yù)算統(tǒng)籌，規(guī)范非稅收入管理等。

再次，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量增長是重中之重，應(yīng)優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)。一是需要重新劃定財(cái)政優(yōu)先事項(xiàng)，確?；久裆С觯谷嗣裾嬲硎芙?jīng)濟(jì)增長紅利。二是需要財(cái)政之外其他領(lǐng)域改革的配套支持?？山Y(jié)合擴(kuò)大國內(nèi)消費(fèi)的要求、健全新型城鎮(zhèn)化體制機(jī)制和推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展戰(zhàn)略，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。

最后，推進(jìn)政府間財(cái)政關(guān)系法治化，建立權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財(cái)政關(guān)系。推進(jìn)省以下財(cái)稅體制改革，優(yōu)化央地政府職能和支出責(zé)任劃分?？紤]到公平性，“投資于人”的基本支出應(yīng)由中央政府承擔(dān)更多責(zé)任，相應(yīng)由中央財(cái)力負(fù)擔(dān)支出，避免財(cái)權(quán)、事權(quán)、支出責(zé)任錯(cuò)配。為保障央地關(guān)系制度化和可預(yù)期性，應(yīng)在法律層面確立財(cái)政制度及其改革的規(guī)則框架，避免改革受到各種短期和權(quán)宜目標(biāo)的影響。政府間收入分配方面，除根據(jù)事權(quán)和支出責(zé)任的調(diào)整重新劃分稅種或分享比例之外，還應(yīng)適應(yīng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的經(jīng)營模式和業(yè)態(tài)變化，優(yōu)化增值稅、所得稅收入的區(qū)域分享原則，促進(jìn)區(qū)域間財(cái)力均衡。此外，要優(yōu)化地方政府債務(wù)管理，建立可信的地方債務(wù)法律限制，著力化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)地方政府行為轉(zhuǎn)型。

“十五五”期間深化財(cái)稅體制改革的若干思考

　　來源：證券時(shí)報(bào)

　　作者：白彥鋒 系中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)稅學(xué)院教授

　　時(shí)間：2025-06-20

　　“十四五”時(shí)期，我國在多重挑戰(zhàn)中實(shí)現(xiàn)了財(cái)政經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，綜合國力躍升與稅收法治建設(shè)取得突破性進(jìn)展。面向“十五五”，如何構(gòu)建與新發(fā)展格局相適應(yīng)的現(xiàn)代財(cái)稅體制?需以改革開放經(jīng)驗(yàn)為基石，著力扭轉(zhuǎn)稅收收入占比過低的狀況，重構(gòu)“寬稅基、低稅率、嚴(yán)征管”的現(xiàn)代稅制體系，尤其要通過消費(fèi)稅改革激活地方財(cái)政活力——將征稅環(huán)節(jié)后移并下劃地方，協(xié)同推進(jìn)城市維護(hù)建設(shè)稅等附加稅整合，形成支撐地方財(cái)政的“三駕馬車”。

　　“十四五”財(cái)政經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r的簡要回顧

　　(一)“十四五”期間我國綜合國力和居民生活水平穩(wěn)步提升，積極財(cái)政政策作用顯著。

　　“十四五”期間，我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展經(jīng)歷了公共衛(wèi)生、貿(mào)易摩擦等多項(xiàng)內(nèi)外部沖擊和挑戰(zhàn)，持續(xù)穩(wěn)固向好。與2021年相比，2024年我國經(jīng)濟(jì)總量(GDP)和人均GDP增幅均在15%左右，綜合國力不斷增強(qiáng)、人民生活水平穩(wěn)步提升;2024年人均GDP達(dá)到1.35萬美元，已經(jīng)接近2023年世界銀行測算的1.4萬美元的世界高收入水平國家的門檻;在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)方面，第三產(chǎn)業(yè)的增加值占比穩(wěn)中有升，達(dá)到56.7%左右。

　　在財(cái)政收支方面，與2021年相比，我國財(cái)政支出躍上28萬億元大關(guān)，財(cái)政支出增幅在15.85%左右，增幅幾乎達(dá)到同期財(cái)政收入的兩倍，稅收收入絕對(duì)值保持相對(duì)穩(wěn)定、占GDP的比重下降大約2個(gè)百分點(diǎn)，減稅降費(fèi)惠企利民，積極的財(cái)政政策對(duì)穩(wěn)增長、促發(fā)展的支撐保障作用不斷增強(qiáng)。

　　同時(shí)，“十四五”期間，我國增值稅、印花稅、契稅、城市維護(hù)建設(shè)稅等稅種陸續(xù)完成立法進(jìn)程，稅收法定主義建設(shè)邁出實(shí)質(zhì)性步伐，國家財(cái)政的現(xiàn)代化治理能力和治理水平邁上新臺(tái)階。

　　(二)物價(jià)和地方土地市場的運(yùn)行為“十五五”期間我國財(cái)政經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步高質(zhì)量發(fā)展提供了足夠的空間。

　　物價(jià)是關(guān)系財(cái)政經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的重要變量，直接關(guān)系人們的理性預(yù)期。2021年至2024年，我國全年CPI漲幅分別為0.9%、2%、0.2%、0.2%。綜合看，物價(jià)總體平穩(wěn)?？紤]到外部沖擊和我國加大內(nèi)循環(huán)的需要，2025年《政府工作報(bào)告》將居民消費(fèi)價(jià)格漲幅目標(biāo)由之前年度的3%下調(diào)為2%。這為我國在“十五五”期間將積極財(cái)政政策的著力點(diǎn)更多從供給側(cè)轉(zhuǎn)向需求側(cè)、從減稅降費(fèi)轉(zhuǎn)向提高財(cái)政赤字率和規(guī)范稅收優(yōu)惠都提供了充足的政策空間。

　　從地方土地出讓金收入的走勢(shì)來看，盡管2021年至2024年出現(xiàn)了持續(xù)負(fù)增長，但是降幅逐年收窄。“十五五”期間有望觸底反彈、重拾升勢(shì)，進(jìn)入規(guī)模與質(zhì)量雙提升的良性發(fā)展軌道，加快形成房地產(chǎn)開發(fā)的新模式，更好滿足人民群眾對(duì)“好房子”的期待和需求，同時(shí)更好發(fā)揮對(duì)地方財(cái)政和國家財(cái)政的支撐鞏固作用。

　　總體上看，“十四五”時(shí)期我國財(cái)政經(jīng)濟(jì)的發(fā)展經(jīng)受了困難和挑戰(zhàn)，發(fā)展的韌性進(jìn)一步增強(qiáng)，高質(zhì)量發(fā)展的基礎(chǔ)進(jìn)一步鞏固、成色不斷提升，這些都成為我國“十五五”期間進(jìn)一步推進(jìn)財(cái)政體制高質(zhì)量發(fā)展的有利條件。

　　“十五五”期間深化我國財(cái)稅體制改革的三點(diǎn)思考

　　第一，按照黨的二十大報(bào)告的要求，牢固樹立系統(tǒng)觀念，全面梳理總結(jié)改革開放以來特別是黨的十八大以來的財(cái)政改革經(jīng)驗(yàn)，服務(wù)好“十五五”規(guī)劃的編制和實(shí)施工作，提高財(cái)政改革的戰(zhàn)略性、前瞻性和科學(xué)性，給予微觀經(jīng)濟(jì)主體對(duì)重大財(cái)稅改革的充分預(yù)期，促進(jìn)財(cái)政改革與市場之間的充分溝通，防止財(cái)稅政策“現(xiàn)用現(xiàn)拿”。

　　例如，2003年黨的十六屆三中全會(huì)曾經(jīng)提出，要實(shí)施城鎮(zhèn)建設(shè)稅費(fèi)改革,條件具備時(shí)對(duì)不動(dòng)產(chǎn)開征統(tǒng)一規(guī)范的物業(yè)稅,相應(yīng)取消有關(guān)收費(fèi)。盡管2011年我國在滬渝兩地開展了房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)，但是由于種種原因，這項(xiàng)改革并未在全國推廣開來。類似這種從戰(zhàn)略上“培育”新稅種的設(shè)計(jì)應(yīng)該從長計(jì)議，納入我國財(cái)稅改革的中長期規(guī)劃當(dāng)中來。具體來看，在經(jīng)濟(jì)全球化背景下，資本、人員的國際流動(dòng)日益頻繁、競爭日趨白熱化，有必要借鑒英歐等發(fā)達(dá)國家吸引高新技術(shù)人才的經(jīng)驗(yàn)，疏堵結(jié)合、未雨綢繆，完善我國個(gè)人所得稅對(duì)退籍等方面必要的稅收調(diào)節(jié)。

　　第二，要穩(wěn)步提高稅收占GDP、財(cái)政收入、地方財(cái)政收入的比重，更好發(fā)揮稅收作為規(guī)范性、法治性財(cái)政收入籌集主渠道的治理效能。與2021年相比，2024年我國稅收占GDP的比重不足13%、下降了大約2個(gè)百分點(diǎn)，與世界主要經(jīng)濟(jì)體相比處于較低水平，客觀上制約了我國財(cái)政治理效能的充分發(fā)揮。稅收收入比重過低，在一定程度上會(huì)導(dǎo)致物價(jià)水平下降、地方債膨脹、地方財(cái)政對(duì)中央轉(zhuǎn)移支付依賴性增加等一系列問題。為此，“十五五”期間需要扭轉(zhuǎn)稅收收入占比過低的狀況，促進(jìn)財(cái)政經(jīng)濟(jì)良性螺旋上升發(fā)展。

　　一方面要按照“寬稅基、低稅率、嚴(yán)征管、少優(yōu)惠”現(xiàn)代最優(yōu)稅制的構(gòu)建原則，規(guī)范稅收優(yōu)惠，加強(qiáng)對(duì)“內(nèi)卷式”競爭的綜合治理，對(duì)內(nèi)讓市場在資源配置當(dāng)中更好發(fā)揮決定性作用，對(duì)外減少貿(mào)易摩擦、更好維護(hù)我國財(cái)政權(quán)益。

       另一方面，要加快構(gòu)建與新業(yè)態(tài)相適應(yīng)的稅制。黨的二十屆三中全會(huì)提出，要推進(jìn)消費(fèi)稅征稅環(huán)節(jié)后移并穩(wěn)步下劃地方。作為間接稅，相對(duì)所得稅等直接稅，消費(fèi)稅征管相對(duì)簡便，在財(cái)政收入籌集當(dāng)中具有彈性較強(qiáng)的相對(duì)優(yōu)勢(shì)。做實(shí)消費(fèi)稅并部分下劃地方，有助于與把城市維護(hù)建設(shè)稅、教育費(fèi)附加、地方教育附加合并為地方附加稅等改革協(xié)同，補(bǔ)足營改增之后地方主體稅種缺失的空白。

       具體來看，一是在經(jīng)濟(jì)服務(wù)化方面，要適應(yīng)我國近年來服務(wù)經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)升級(jí)趨勢(shì)，與營改增改革之后作為貨物服務(wù)稅的增值稅協(xié)調(diào)配合，將更多與現(xiàn)有消費(fèi)稅稅目相關(guān)的服務(wù)增加值納入消費(fèi)稅的征管范圍。二是在綠色化方面，近年來我國新能源汽車發(fā)展異軍突起、方興未艾。2025年一季度，新能源汽車產(chǎn)銷量增幅都在50%左右，在國內(nèi)乘用車銷量當(dāng)中的占比達(dá)到49%，處于行業(yè)爆發(fā)期。新能源汽車的快速普及，直接沖減了占消費(fèi)稅收入三分之一左右的成品油消費(fèi)稅收入。同時(shí)，很多新能源汽車在車輛購置稅購置環(huán)節(jié)乃至車船稅等保有環(huán)節(jié)都享有不同程度的稅收優(yōu)惠?！笆逦濉逼陂g，要按照油電同權(quán)的公平稅制原則，逐步對(duì)新能源汽車的稅收優(yōu)惠制定日落條款和退出機(jī)制，使新能源汽車的發(fā)展逐步反哺財(cái)政、特別是地方財(cái)政。同時(shí)，對(duì)新能源汽車等考慮按照道路行駛里程逐步征收里程消費(fèi)稅，防止其成為道路使用的免費(fèi)搭車者，實(shí)現(xiàn)道路使用成本在不同用能主體之間的公平分配。同時(shí)，對(duì)風(fēng)光等綠色可再生資源逐步征收資源稅。三是適應(yīng)我國老齡化背景下人民對(duì)健康生活的日益關(guān)注，參考國際經(jīng)驗(yàn)，研究開征糖飲料消費(fèi)稅，從而實(shí)現(xiàn)“上醫(yī)治未病”對(duì)糖飲料寓禁于征、收獲對(duì)醫(yī)療支出增收與減支的雙重紅利。這樣一來，將對(duì)綠色等新業(yè)態(tài)開征的里程消費(fèi)稅、糖稅等增量改革劃歸地方先行先試，與風(fēng)光資源稅、地方附加稅等一道共同搭建起支撐地方稅制的“三駕馬車”，充分釋放政府間財(cái)政關(guān)系的財(cái)稅體制創(chuàng)新和治理活力。

　　第三，進(jìn)一步提高財(cái)稅政策與貨幣政策、產(chǎn)業(yè)政策等相關(guān)政策之間的協(xié)調(diào)配合水平。從“十四五”期間我國新能源汽車等行業(yè)的蓬勃興起經(jīng)驗(yàn)來看，真金白銀的財(cái)稅政策支持非常重要，但是限行、限購等政策方面的針對(duì)性放松以及“雙積分”等政策的貢獻(xiàn)和激勵(lì)作用同樣不容小覷。這就要求在“十五五”期間，在育兒補(bǔ)貼等生育激勵(lì)政策方面，要更多借鑒行為財(cái)政學(xué)的原理，將現(xiàn)金補(bǔ)貼與托育服務(wù)等多種補(bǔ)貼方式更好有機(jī)融合，從而不斷提高新時(shí)代財(cái)政科學(xué)管理效能。

汪德華，趙藝飛 | 推進(jìn)央地財(cái)政關(guān)系改革的目標(biāo)和重點(diǎn)問題

來源：財(cái)經(jīng)問題研究
時(shí)間：2025年10月16日
原文鏈接：https://mp.weixin.qq.com/s/A2CzteUsXV8-ZacPzl178Q

作者：
汪德華，中國社科院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院研究員，中國人民大學(xué)財(cái)稅研究所兼職研究員
趙藝飛，中國社會(huì)科學(xué)院大學(xué)應(yīng)用經(jīng)濟(jì)學(xué)院博士研究生

內(nèi)容提要：黨的二十屆三中全會(huì)提出建立“權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡”的央地財(cái)政關(guān)系，當(dāng)前央地財(cái)政關(guān)系改革面臨土地財(cái)政退潮與“三個(gè)不等式”等現(xiàn)實(shí)約束。本文提煉出收入分成與事權(quán)劃分強(qiáng)調(diào)全國統(tǒng)一規(guī)范、支出責(zé)任界定與轉(zhuǎn)移支付強(qiáng)調(diào)因地制宜的基本框架，并以此為基礎(chǔ)探討增加地方自主財(cái)力、央地財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革、省以下財(cái)政體制改革等三大重點(diǎn)問題的推進(jìn)路徑。研究發(fā)現(xiàn)：增加地方自主財(cái)力的核心是提升地方政府對(duì)財(cái)力支配的自主性，應(yīng)通過消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)后移、提高一般性轉(zhuǎn)移支付比例等機(jī)制，促進(jìn)地方財(cái)力內(nèi)生增長，而非簡單提高地方收入比例；央地財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革需聚焦打破戶籍制度對(duì)基本公共服務(wù)供給的制約、強(qiáng)化中央在統(tǒng)一市場規(guī)則執(zhí)行中的職責(zé)、規(guī)范政府投資行為等，以減輕地方支出負(fù)擔(dān)并助力全國統(tǒng)一大市場建設(shè)；省以下財(cái)政體制改革的關(guān)鍵在于構(gòu)建全省統(tǒng)一的制度框架并強(qiáng)化省級(jí)財(cái)政統(tǒng)籌職能。本文的邊際貢獻(xiàn)在于，論證了在保持現(xiàn)行框架穩(wěn)定的前提下，通過同步提升地方政府的收入自主權(quán)，并合理界定各級(jí)政府的支出責(zé)任，可有效協(xié)調(diào)激勵(lì)地方政府與實(shí)現(xiàn)區(qū)域均衡發(fā)展這兩個(gè)目標(biāo)。本文強(qiáng)調(diào)改革需在財(cái)政收入增長承壓的新形勢(shì)下，兼顧流量、存量與增量的系統(tǒng)性調(diào)整，為深化央地財(cái)政關(guān)系改革提供了兼具理論深度與現(xiàn)實(shí)針對(duì)性的分析框架。

一、引言
在新中國七十余年的發(fā)展歷程中，財(cái)政體制或政府間財(cái)政關(guān)系的制度安排與改革設(shè)計(jì)始終是關(guān)乎全局的重大議題。其中，中央和地方財(cái)政關(guān)系（以下簡稱“央地財(cái)政關(guān)系”）構(gòu)成政府間財(cái)政關(guān)系的核心環(huán)節(jié)，其基本取向深刻塑造著財(cái)政體制的整體格局。黨的二十屆三中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的決定》（以下簡稱《決定》）指出，必須完善宏觀調(diào)控制度體系，統(tǒng)籌推進(jìn)財(cái)稅、金融等重點(diǎn)領(lǐng)域改革，增強(qiáng)宏觀政策取向一致性?！稕Q定》明確改革的總體目標(biāo)是建立“權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡”的央地財(cái)政關(guān)系，并提出兩項(xiàng)具體改革要求：一是在收入端增加地方自主財(cái)力，以提升地方財(cái)政自主性；二是在支出端適當(dāng)加強(qiáng)中央事權(quán)、提高中央財(cái)政支出比例，以緩解地方財(cái)政壓力。同時(shí)，《決定》強(qiáng)調(diào)構(gòu)建與高質(zhì)量發(fā)展相適應(yīng)的全國統(tǒng)一大市場，其中多項(xiàng)改革舉措與央地財(cái)政關(guān)系調(diào)整密切相關(guān)。
無論是財(cái)政體制的基本理論還是歷史經(jīng)驗(yàn)均表明，政府間財(cái)政關(guān)系作為國家治理的基礎(chǔ)性制度安排，本質(zhì)上涉及激勵(lì)地方政府與區(qū)域均衡發(fā)展之間的權(quán)衡與協(xié)調(diào)。適度向地方政府分權(quán)有助于發(fā)揮其信息優(yōu)勢(shì)，提升公共服務(wù)供給效率；過度分權(quán)則可能導(dǎo)致地方政府行為扭曲，加劇區(qū)域發(fā)展分化或引發(fā)區(qū)域性財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。這一理論邏輯在中國的實(shí)踐歷程中得到了充分印證。中國在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期實(shí)行“統(tǒng)收統(tǒng)支”體制，財(cái)權(quán)與事權(quán)高度集中于中央政府，雖有利于集中資源推進(jìn)工業(yè)化建設(shè)，但因地方政府缺乏自主權(quán)而抑制了經(jīng)濟(jì)活力。20世紀(jì)80年代，中國推行的財(cái)政包干制賦予地方政府較大財(cái)政自主權(quán)，有效調(diào)動(dòng)了地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性，但也導(dǎo)致中央財(cái)政收入比例持續(xù)下降，削弱了中央政府的宏觀調(diào)控能力。這兩個(gè)階段的實(shí)踐表明，單純強(qiáng)調(diào)集權(quán)或分權(quán)均難以有效協(xié)調(diào)“激勵(lì)地方政府與實(shí)現(xiàn)區(qū)域均衡發(fā)展”（以下簡稱“激勵(lì)與均衡”）這兩個(gè)目標(biāo)。1994年實(shí)施的分稅制改革及此后逐步建立的政府間轉(zhuǎn)移支付體系，在激勵(lì)與均衡之間實(shí)現(xiàn)了更為有效的平衡，成為中國財(cái)政體制改革的重要里程碑。2013年，黨的十八屆三中全會(huì)明確提出，財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，并遵循發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性的原則，提出改進(jìn)預(yù)算管理制度、完善稅收制度、建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度等改革方向。黨的二十屆三中全會(huì)審議通過的《決定》所提出的央地財(cái)政關(guān)系改革要求，是在分稅制改革和黨的十八屆三中全會(huì)提出的改革目標(biāo)的基礎(chǔ)上，立足高質(zhì)量發(fā)展和推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的現(xiàn)實(shí)需求，對(duì)協(xié)調(diào)激勵(lì)與均衡這兩個(gè)目標(biāo)作出的進(jìn)一步制度安排。
當(dāng)前中國面臨土地財(cái)政轉(zhuǎn)型與地方財(cái)政運(yùn)行緊平衡等現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)，落實(shí)《決定》部署的央地財(cái)政關(guān)系改革具有重要現(xiàn)實(shí)意義?！稕Q定》提出的增加地方自主財(cái)力、適當(dāng)加強(qiáng)中央事權(quán)、提高中央財(cái)政支出比例、構(gòu)建全國統(tǒng)一大市場等改革框架，為化解地方財(cái)政運(yùn)行矛盾提供了方向指引。增加地方自主財(cái)力有助于提升地方政府的財(cái)政自主性，使其能夠因地制宜地推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展；事權(quán)和支出責(zé)任適度上移則強(qiáng)調(diào)將具有較強(qiáng)外部性的公共服務(wù)事項(xiàng)逐步劃歸中央，以緩解基層財(cái)政壓力。二者在本質(zhì)上均著眼于提升地方財(cái)政的可持續(xù)性與運(yùn)行活力。同時(shí)，構(gòu)建全國統(tǒng)一大市場的要求使央地財(cái)政關(guān)系改革更為復(fù)雜，需在激勵(lì)與均衡之間尋求平衡，構(gòu)建能遏制地方非理性競爭的制度。
盡管《決定》明確了央地財(cái)政關(guān)系改革的總體目標(biāo)與重點(diǎn)領(lǐng)域，但由于學(xué)術(shù)界對(duì)當(dāng)前財(cái)政運(yùn)行現(xiàn)狀的判斷存在分歧，關(guān)于改革目標(biāo)的具體內(nèi)涵及后續(xù)推進(jìn)路徑亦存在爭議。呂冰洋和胡深認(rèn)為，地方財(cái)政困難是影響宏觀經(jīng)濟(jì)平衡的關(guān)鍵制約因素，主張應(yīng)以中央向地方讓渡更多財(cái)力作為主要改革舉措。與這一觀點(diǎn)不同，劉尚希等指出，當(dāng)前央地財(cái)政關(guān)系面臨“三個(gè)不等式”的現(xiàn)實(shí)約束，中央財(cái)政并沒有向地方財(cái)政大規(guī)模讓渡財(cái)力的空間。上述分歧表明，落實(shí)《決定》提出的央地財(cái)政關(guān)系改革要求，仍需結(jié)合財(cái)政體制基本理論與中國國情進(jìn)行深入研究。
基于上述背景，本文緊扣《決定》提出的央地財(cái)政關(guān)系改革目標(biāo)，從學(xué)理層面探討實(shí)現(xiàn)該目標(biāo)的體制設(shè)計(jì)路徑；并基于《決定》明確的改革重點(diǎn)領(lǐng)域，系統(tǒng)分析下一步推進(jìn)央地財(cái)政關(guān)系改革的關(guān)鍵議題，包括增加地方自主財(cái)力、央地事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革、省以下財(cái)政體制改革的深化機(jī)制，以及本輪改革中面臨新挑戰(zhàn)的應(yīng)對(duì)策略。

二、央地財(cái)政關(guān)系的分析框架：政策工具選擇與改革重點(diǎn)領(lǐng)域
（一）央地財(cái)政關(guān)系改革的歷史回顧
討論央地財(cái)政關(guān)系改革，應(yīng)當(dāng)先明確改革的目標(biāo)。中國央地財(cái)政關(guān)系的改革目標(biāo)具有鮮明的時(shí)代特征，其內(nèi)涵與表述隨經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段的演進(jìn)而不斷調(diào)整。新中國成立后，特別是1956年社會(huì)主義改造基本完成至改革開放前，中國逐步建立起高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制。這一時(shí)期的改革目標(biāo)以“中央集權(quán)”為特征。從改革開放到分稅制改革前，中國實(shí)行財(cái)政包干制，這一時(shí)期的改革以“放權(quán)讓利、分灶吃飯”為核心特征，旨在調(diào)動(dòng)地方積極性。分稅制改革后至黨的十八屆三中全會(huì)前，央地財(cái)政關(guān)系的改革重點(diǎn)轉(zhuǎn)向規(guī)范收入劃分、提升中央財(cái)政能力，并在實(shí)踐中逐步提出健全中央和地方財(cái)力與事權(quán)相匹配的體制目標(biāo)，力圖緩解事權(quán)下放與財(cái)力集中之間的矛盾。黨的十九大報(bào)告中明確指出，央地財(cái)政關(guān)系的設(shè)計(jì)目標(biāo)為“權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡”。這一表述是在總結(jié)歷次財(cái)政體制改革成果，特別是黨的十八屆三中全會(huì)以來改革進(jìn)展的基礎(chǔ)上提煉而成，體現(xiàn)了對(duì)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的系統(tǒng)梳理和理論升華。此后，“十四五”規(guī)劃和黨的二十屆三中全會(huì)審議通過的《決定》均延續(xù)了“權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡”的表述，充分認(rèn)可其概括性和清晰度，為深化財(cái)稅體制改革提供了重要指導(dǎo)。
（二）央地財(cái)政關(guān)系中的激勵(lì)與均衡問題
從經(jīng)濟(jì)學(xué)理論視角看，央地財(cái)政關(guān)系可進(jìn)一步歸結(jié)為激勵(lì)與均衡這兩個(gè)目標(biāo)之間的協(xié)調(diào)問題。具體而言，改革成效取決于在激勵(lì)地方政府推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展與維護(hù)區(qū)域均衡之間實(shí)現(xiàn)有效平衡。此外，構(gòu)建全國統(tǒng)一大市場的要求意味著，在激勵(lì)地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，必須抑制其可能引發(fā)市場分割的行為，以確保激勵(lì)機(jī)制與整體均衡目標(biāo)相容?！皺?quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡”的央地財(cái)政關(guān)系框架，集中體現(xiàn)了激勵(lì)與均衡的雙重訴求：唯有實(shí)現(xiàn)“權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)”，才能為地方政府提供有效的激勵(lì)相容機(jī)制，并確保其財(cái)政可持續(xù)性；財(cái)政意義上的“區(qū)域均衡”，既是對(duì)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展結(jié)果的反映，也是實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要基礎(chǔ)。
首先，改革開放以來，黨中央始終強(qiáng)調(diào)以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心和發(fā)展是硬道理，提供發(fā)展激勵(lì)一直是調(diào)動(dòng)地方政府積極性的關(guān)鍵，也是歷次央地財(cái)政關(guān)系改革的核心關(guān)切。中國財(cái)政體制的本質(zhì)特征在于經(jīng)濟(jì)分權(quán)與垂直政治治理結(jié)構(gòu)的緊密結(jié)合，而中國經(jīng)濟(jì)增長的重要機(jī)制之一，在于地方官員的政績考核與經(jīng)濟(jì)指標(biāo)（尤其是GDP增長）緊密掛鉤，形成了強(qiáng)激勵(lì)的治理模式。這一機(jī)制有效激發(fā)了地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性，具有動(dòng)員能力強(qiáng)、執(zhí)行效率高等特點(diǎn)，但同時(shí)也容易導(dǎo)致地區(qū)間過度競爭、資源錯(cuò)配、環(huán)境污染和經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量不高等問題。因此，央地財(cái)政關(guān)系改革的關(guān)鍵在于構(gòu)建兼顧調(diào)動(dòng)地方發(fā)展積極性與促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的激勵(lì)相容機(jī)制。
其次，中國作為超大規(guī)模經(jīng)濟(jì)體，需適度維持區(qū)域均衡，以防止財(cái)政不均等。在財(cái)政分權(quán)背景下，各地區(qū)在地理?xiàng)l件、發(fā)展水平和承擔(dān)的國家職能等方面的差異可能被持續(xù)放大，加劇區(qū)域間的不平等并損害社會(huì)公平。由財(cái)政能力差異引發(fā)的地區(qū)間財(cái)政不均等是財(cái)政體制中長期存在且亟待解決的重要問題。即便從效率視角出發(fā)，亦應(yīng)避免地方財(cái)政過度分化。若地區(qū)間財(cái)力差距過大，人口和資本等生產(chǎn)要素將傾向于向財(cái)力充裕、公共服務(wù)水平較高的地區(qū)集聚，可能引致資源配置的效率損失。
最后，構(gòu)建全國統(tǒng)一大市場是達(dá)成協(xié)調(diào)激勵(lì)與均衡這兩個(gè)目標(biāo)的重要制度保障。中國經(jīng)濟(jì)體制的順利轉(zhuǎn)軌與經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速增長，在很大程度上得益于財(cái)政體制賦予地方政府較強(qiáng)的財(cái)政激勵(lì)和自主權(quán)，有效調(diào)動(dòng)了地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性，增強(qiáng)了制度創(chuàng)新動(dòng)力。中央政府需通過構(gòu)建并維護(hù)全國統(tǒng)一市場，強(qiáng)化對(duì)地方政府的預(yù)算約束，從而營造有效激勵(lì)地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的制度環(huán)境。同時(shí)，構(gòu)建全國統(tǒng)一大市場有助于遏制地方政府濫用行政權(quán)力，打破區(qū)域市場壁壘，促進(jìn)生產(chǎn)要素自由流動(dòng)，進(jìn)而縮小地區(qū)間發(fā)展差距，推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。
（三）實(shí)現(xiàn)央地財(cái)政關(guān)系改革目標(biāo)的政策工具
從央地財(cái)政關(guān)系的實(shí)踐看，如圖1所示，實(shí)現(xiàn)“權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡”的改革目標(biāo)主要依賴四大政策工具：收入分成、轉(zhuǎn)移支付、事權(quán)劃分和支出責(zé)任。其中，收入分成和轉(zhuǎn)移支付屬于財(cái)政收入端，旨在解決中央與地方之間的財(cái)力配置問題；事權(quán)劃分和支出責(zé)任則屬于支出與職能端，主要用于明確央地之間的管理權(quán)限與支出責(zé)任分工。從改革進(jìn)程看，央地之間的收入分成制度主要由1994年分稅制改革確立，此后歷經(jīng)多次調(diào)整與完善。轉(zhuǎn)移支付制度體系自1997年起逐步建立，現(xiàn)已成為補(bǔ)充地方財(cái)力的關(guān)鍵機(jī)制。黨的十八屆三中全會(huì)系統(tǒng)提出建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度，開啟了中央與地方財(cái)政關(guān)系從“收入劃分”向“事權(quán)和支出責(zé)任劃分”轉(zhuǎn)移的改革進(jìn)程，為后續(xù)區(qū)分和厘清二者關(guān)系提供了頂層設(shè)計(jì)指引。例如，某些公共服務(wù)事項(xiàng)雖屬地方事權(quán)，中央亦可依據(jù)地區(qū)差異承擔(dān)相應(yīng)的支出責(zé)任。
從理論上看，為構(gòu)建“權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡”的央地財(cái)政關(guān)系，中央可因時(shí)因地制宜地運(yùn)用四大政策工具。例如，為各省份分別設(shè)定差異化的收入分成比例、轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，以及個(gè)性化的事權(quán)和支出責(zé)任劃分，并根據(jù)實(shí)際情況動(dòng)態(tài)調(diào)整。然而，若依此路徑推進(jìn)改革，將導(dǎo)致各地發(fā)展環(huán)境缺乏可比性，并使中央與地方之間陷入持續(xù)的博弈與談判，難以形成穩(wěn)定、可預(yù)期的制度安排。這種制度安排難以向地方提供穩(wěn)定的發(fā)展預(yù)期和明確的參照系，從而難以實(shí)現(xiàn)激勵(lì)地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的改革目標(biāo)。一旦激勵(lì)機(jī)制失效，區(qū)域均衡也將失去必要的發(fā)展基礎(chǔ)。

（四）現(xiàn)行央地財(cái)政關(guān)系的整體架構(gòu)評(píng)估
經(jīng)過多年探索，中國在收入分成、轉(zhuǎn)移支付、事權(quán)劃分和支出責(zé)任四大政策工具的協(xié)調(diào)運(yùn)用方面已取得顯著進(jìn)展。分析現(xiàn)行央地財(cái)政關(guān)系可知：收入分成與事權(quán)劃分強(qiáng)調(diào)全國統(tǒng)一規(guī)范，通常不因個(gè)別省份的特殊情況而作出差異化安排。例如，現(xiàn)行中央與地方稅收劃分實(shí)行全國統(tǒng)一的制度框架和參數(shù)設(shè)定，重大事權(quán)劃分亦在全國范圍內(nèi)保持基本一致。轉(zhuǎn)移支付與支出責(zé)任則允許因地制宜、動(dòng)態(tài)調(diào)整，其中支出責(zé)任相對(duì)穩(wěn)定。例如，根據(jù)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)基本公共服務(wù)領(lǐng)域中央與地方共同財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案的通知》（國辦發(fā)[2018]6號(hào)），義務(wù)教育公用經(jīng)費(fèi)保障等基本公共服務(wù)項(xiàng)目的支出責(zé)任主要采取中央與地方按比例分擔(dān)機(jī)制，地方分擔(dān)比例或中央補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)各省份的發(fā)展水平分檔確定，并保持相對(duì)穩(wěn)定。相較而言，各省份的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模更具靈活性，可根據(jù)實(shí)際需要進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。
盡管在具體制度設(shè)計(jì)上仍存在若干不完善或爭議之處，但自分稅制實(shí)施以來，改革初期所追求的科學(xué)、穩(wěn)定的中央與地方財(cái)政關(guān)系框架已基本形成，其成果來之不易。這一制度框架在設(shè)計(jì)過程中既借鑒了發(fā)達(dá)國家的有益經(jīng)驗(yàn)，又注重與中國國情相結(jié)合，因而與社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制具有高度的適應(yīng)性和良好的契合度?？傮w而言，現(xiàn)行央地財(cái)政關(guān)系的整體架構(gòu)在理論上具備合理性，能夠在激勵(lì)與均衡之間實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)。具體而言，統(tǒng)一規(guī)范的收入分成有助于激勵(lì)地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)，清晰的事權(quán)劃分有利于發(fā)揮地方治理的積極性，而合理的支出責(zé)任與轉(zhuǎn)移支付制度則有助于實(shí)現(xiàn)區(qū)域財(cái)政均衡。有觀點(diǎn)認(rèn)為，分稅制抑制了地方政府的積極性或加劇了地區(qū)間財(cái)政失衡，此類看法可能源于對(duì)分稅制整體制度設(shè)計(jì)邏輯的片面理解。中國的財(cái)政體制設(shè)計(jì)充分考慮了地域廣闊、區(qū)域差異顯著的基本國情，在收入分成和事權(quán)劃分上堅(jiān)持全國統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)在支出責(zé)任界定與轉(zhuǎn)移支付安排上允許因地制宜，既兼顧了制度的公平性，又有利于促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，從而保障了財(cái)政體制的長期穩(wěn)定運(yùn)行。
（五）未來央地財(cái)政關(guān)系改革的方向與挑戰(zhàn)
落實(shí)《決定》部署的央地財(cái)政關(guān)系改革要求，應(yīng)在保持現(xiàn)行制度框架總體穩(wěn)定的基礎(chǔ)上有序推進(jìn)，重點(diǎn)針對(duì)當(dāng)前體制中不利于高質(zhì)量發(fā)展的突出問題，進(jìn)一步協(xié)調(diào)收入分成、轉(zhuǎn)移支付、事權(quán)劃分和支出責(zé)任等關(guān)鍵政策工具，以更好地實(shí)現(xiàn)激勵(lì)與均衡的協(xié)調(diào)。其中，亟待解決的突出矛盾主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面。
在收入分成方面，1994年的分稅制改革將稅種劃分為中央稅、地方稅、中央與地方共享稅，并在各省份間實(shí)行統(tǒng)一的分成比例?，F(xiàn)行收入分成制度主要遵循生產(chǎn)地原則，地方政府的財(cái)政收入與其轄區(qū)內(nèi)企業(yè)實(shí)際繳納的稅收規(guī)模密切相關(guān)。該原則雖有助于激勵(lì)地方政府推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長，但也容易助長地方保護(hù)主義，導(dǎo)致資源配置效率下降，并制約其向公共服務(wù)型職能的轉(zhuǎn)型。
在央地事權(quán)和支出責(zé)任劃分方面，各級(jí)政府間的事權(quán)存在交叉，難以僅通過支出規(guī)模判斷實(shí)際責(zé)任歸屬。“上級(jí)請(qǐng)客、下級(jí)買單”現(xiàn)象普遍存在，導(dǎo)致支出責(zé)任逐級(jí)下移，加重基層財(cái)政負(fù)擔(dān)。相較而言，轉(zhuǎn)移支付在制度設(shè)計(jì)上具有更大的政策彈性。在宏觀層面，轉(zhuǎn)移支付有助于縮小地區(qū)間財(cái)力差距，促進(jìn)區(qū)域均衡；在省級(jí)層面，可通過定向補(bǔ)助實(shí)現(xiàn)政策引導(dǎo)，提升激勵(lì)效能。然而，地方政府對(duì)中央轉(zhuǎn)移支付的過度依賴亦帶來諸多負(fù)面效應(yīng)，可能弱化其稅收努力，產(chǎn)生“粘紙效應(yīng)”，并引致公共支出規(guī)模非理性擴(kuò)張，形成反向激勵(lì)。張光指出，中央轉(zhuǎn)移支付雖然在省際層面放大了財(cái)力分布差距，但在省內(nèi)縣際層面卻起到了縮小差距的積極作用。因此，轉(zhuǎn)移支付應(yīng)在央地財(cái)政關(guān)系中發(fā)揮調(diào)節(jié)作用而非主導(dǎo)作用，地方政府應(yīng)逐步降低對(duì)中央轉(zhuǎn)移支付的依賴程度。
央地財(cái)政關(guān)系改革涉及國家治理體系中的多項(xiàng)制度性難題。本文聚焦增加地方自主財(cái)力、央地財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革、省以下財(cái)政體制改革等三大重點(diǎn)問題展開分析。其中，增加地方自主財(cái)力是《決定》中的新表述，既是激發(fā)地方政府積極性的基礎(chǔ)性條件，也是緩解當(dāng)前地方財(cái)政壓力的關(guān)鍵舉措；央地財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革旨在破解基本公共服務(wù)與戶籍制度掛鉤、市場分割等深層次矛盾，通過職能優(yōu)化減輕地方政府支出負(fù)擔(dān)；省以下財(cái)政體制改革雖然未在《決定》中直接提及，但作為央地財(cái)政關(guān)系的延伸，直接影響財(cái)政體制的整體運(yùn)行效能。三者協(xié)同推進(jìn)，既在收入端強(qiáng)化對(duì)地方政府的激勵(lì)相容，又在支出端明晰權(quán)責(zé)邊界，共同服務(wù)于“權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡”的改革總目標(biāo)。

三、增加地方自主財(cái)力：機(jī)制重構(gòu)與內(nèi)生增長
近年來，隨著土地財(cái)政逐步退潮，地方財(cái)政運(yùn)行的緊平衡問題日益成為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。呂冰洋和胡深認(rèn)為，應(yīng)通過中央在收入分成中讓渡更多財(cái)力或加大轉(zhuǎn)移支付力度來緩解地方財(cái)政壓力。然而，基于基本數(shù)據(jù)分析可知，這一思路與當(dāng)前財(cái)政現(xiàn)實(shí)并不相符。在此背景下，《決定》明確提出，要增加地方自主財(cái)力，拓展地方稅源，適當(dāng)擴(kuò)大地方稅收管理權(quán)限。需要強(qiáng)調(diào)的是，增加地方自主財(cái)力的核心并不在于簡單提高地方可支配財(cái)力比例，而在于增強(qiáng)地方政府對(duì)財(cái)政資源的實(shí)際支配自主權(quán)。地方財(cái)力主要由收入分成和轉(zhuǎn)移支付構(gòu)成。在收入分成方面，增加地方自主財(cái)力并非要求普遍提高地方分成比例，而應(yīng)通過統(tǒng)一、規(guī)范的稅種劃分維持制度穩(wěn)定，同時(shí)激勵(lì)地方政府主動(dòng)培育和擴(kuò)大稅基。在轉(zhuǎn)移支付方面，應(yīng)逐步提高一般性轉(zhuǎn)移支付比例，并賦予地方政府對(duì)轉(zhuǎn)移支付資金更大的統(tǒng)籌使用權(quán)限，使其與規(guī)范化的收入分成體系形成互補(bǔ)，共同構(gòu)成地方自主財(cái)力的制度基礎(chǔ)。
劉尚希等指出，當(dāng)前財(cái)政體制面臨“三個(gè)不等式”的現(xiàn)實(shí)約束：一是地方財(cái)政支出連續(xù)多年超過全國財(cái)政收入總量；二是中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模超過中央一般公共預(yù)算收入；三是地方債務(wù)利息支出的規(guī)模及增速均高于中央，表明中國政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)主要集中于地方。2023年，全國一般公共預(yù)算收入為21.68萬億元，僅地方財(cái)政支出高達(dá)23.64萬億元，即便全國收入全部用于地方支出，仍存在1.96萬億元的缺口，中央本級(jí)支出主要依賴國債融資。2022年亦呈現(xiàn)類似態(tài)勢(shì)，地方一般公共預(yù)算支出超出全國一般公共預(yù)算收入2.2萬億元。
上述矛盾表明，在土地財(cái)政退潮背景下，單純提高地方財(cái)政收入份額難以從根本上緩解地方財(cái)政困難。呂冰洋和胡深主張通過提高地方稅收分成比例來改善地方財(cái)政狀況，這實(shí)質(zhì)上是通過擴(kuò)大地方財(cái)權(quán)來增加其可支配財(cái)力。然而，此類調(diào)整僅減少中央可支配收入，相應(yīng)壓縮可用于轉(zhuǎn)移支付的資金規(guī)模，其結(jié)果僅為地區(qū)間財(cái)力再分配格局的改變，而非地方總財(cái)力的實(shí)質(zhì)性增加。這一思路具有雙重效應(yīng)：一方面，提高地方稅收分成比例可能增加地方的稅收努力，對(duì)地方財(cái)政自主性產(chǎn)生積極影響；另一方面，此舉將削弱中央財(cái)政的再分配能力，導(dǎo)致轉(zhuǎn)移支付規(guī)模收縮，可能在強(qiáng)化激勵(lì)功能的同時(shí)弱化區(qū)域均衡功能。與此同時(shí)，依賴擴(kuò)大中央轉(zhuǎn)移支付以緩解地方財(cái)政壓力的做法在現(xiàn)實(shí)中亦不可持續(xù)。當(dāng)前中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模已超過中央一般公共預(yù)算收入，進(jìn)一步擴(kuò)大轉(zhuǎn)移支付只能依賴債務(wù)融資。從國際比較看，自2022年以來，中國年度轉(zhuǎn)移支付總額已逾十萬億元，無論絕對(duì)規(guī)模還是相對(duì)規(guī)模均位居全球主要經(jīng)濟(jì)體前列。地方對(duì)轉(zhuǎn)移支付的過度依賴可能引發(fā)反向激勵(lì)與“粘紙效應(yīng)”。同時(shí)，巨額轉(zhuǎn)移支付亦加重中央財(cái)政負(fù)擔(dān)。因此，央地財(cái)政關(guān)系改革的關(guān)鍵在于優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，提高一般性轉(zhuǎn)移支付比例，減少對(duì)資金使用方向的約束，增強(qiáng)地方統(tǒng)籌能力。
基于對(duì)當(dāng)前財(cái)政運(yùn)行狀況的深刻把握，《決定》就“增加地方自主財(cái)力”提出若干具體改革舉措。其一，研究將稅基與費(fèi)基相近的若干稅費(fèi)項(xiàng)目合并設(shè)立為統(tǒng)一的地方附加稅，并賦予地方更大的管理權(quán)限。適當(dāng)下放非稅收入管理權(quán)，允許地方根據(jù)實(shí)際情況差異化實(shí)施。其二，穩(wěn)步推進(jìn)消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)后移改革，逐步將其征稅環(huán)節(jié)后移至批發(fā)或零售階段，并將部分稅收收入劃歸地方，以促進(jìn)地方財(cái)政收入與消費(fèi)增長形成良性聯(lián)動(dòng)。其三，在保持轉(zhuǎn)移支付總規(guī)模穩(wěn)定的前提下，提高一般性轉(zhuǎn)移支付比例，相應(yīng)降低專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付比例，增強(qiáng)地方政府對(duì)轉(zhuǎn)移支付資金的統(tǒng)籌使用能力，提升其財(cái)力自主性。其四，適度擴(kuò)大地方政府在債務(wù)資金使用方面的自主權(quán)限。
上述改革舉措并非簡單調(diào)整收入分成比例或提高地方財(cái)政收入比例，而是通過重構(gòu)稅源分配機(jī)制，增強(qiáng)地方政府在稅費(fèi)管理與資金使用方面的自主權(quán)，以促進(jìn)地方財(cái)力的內(nèi)生性增長。從理論層面看，《決定》提出的改革措施旨在從收入端協(xié)同解決三個(gè)關(guān)鍵問題：一是地方政府自主稅源不足導(dǎo)致財(cái)政自主性受限，進(jìn)而弱化其培育稅基的激勵(lì)；二是對(duì)轉(zhuǎn)移支付的過度依賴引發(fā)“粘紙效應(yīng)”與預(yù)算軟約束，降低財(cái)政資金使用效率；三是在缺乏穩(wěn)定自有收入來源的情況下，地方政府易陷入“土地財(cái)政依賴—債務(wù)擴(kuò)張—公共服務(wù)擠出”的惡性循環(huán)。從歷史經(jīng)驗(yàn)看，地方稅收收入比例的提高有助于提升本地一般公共服務(wù)供給水平，而基于消費(fèi)地原則的稅收分配機(jī)制有助于縮小地區(qū)間財(cái)力差距。因此，優(yōu)化稅源分配格局與調(diào)整轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)有助于糾正地方政府“重生產(chǎn)、輕消費(fèi)”“重建設(shè)、輕服務(wù)”的激勵(lì)扭曲，實(shí)現(xiàn)激勵(lì)與均衡的協(xié)調(diào)。

四、優(yōu)化央地事權(quán)和支出責(zé)任劃分：職能重構(gòu)與系統(tǒng)改革
《決定》提出適當(dāng)加強(qiáng)中央事權(quán)、提高中央財(cái)政支出比例的改革方向，實(shí)質(zhì)上是對(duì)黨的十八屆三中全會(huì)所確立改革目標(biāo)的延續(xù)與深化。需指出的是，盡管黨的十八屆三中全會(huì)已明確提出增加中央事權(quán)和支出責(zé)任的改革任務(wù)，但經(jīng)過十年推進(jìn)，中央本級(jí)支出占全國一般公共預(yù)算支出的比重不升反降，2023年僅為13.92%。這一趨勢(shì)反映出，建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度在實(shí)踐中面臨較大阻力，改革進(jìn)程遲滯，制度突破有限。針對(duì)此問題，《決定》進(jìn)一步細(xì)化了加強(qiáng)中央事權(quán)的具體要求，明確要減少中央委托地方行使的事權(quán)，嚴(yán)禁違規(guī)要求地方安排配套資金，并明確提出“提高中央財(cái)政支出比例”的量化導(dǎo)向。劉尚希等建議，為有效落實(shí)《決定》部署，中央財(cái)政支出比例應(yīng)逐步提高到40%。
需強(qiáng)調(diào)的是，提高中央財(cái)政支出比例并非簡單的財(cái)政數(shù)據(jù)調(diào)整，而是涉及政府職能重構(gòu)、機(jī)構(gòu)優(yōu)化和人員配置等多維度的系統(tǒng)性改革，具有高度的復(fù)雜性與艱巨性。顯然，中央財(cái)政支出比例從當(dāng)前的不足14%提升至40%，短期內(nèi)難以實(shí)現(xiàn)。本文認(rèn)為，更為現(xiàn)實(shí)的路徑是“十五五”時(shí)期將中央財(cái)政支出比例逐步提升至20%左右，到2035年達(dá)到25%左右。楊龍和張振華認(rèn)為，加強(qiáng)中央事權(quán)與提高中央支出比例意味著財(cái)政集權(quán)的強(qiáng)化。這一理解未能準(zhǔn)確把握改革的實(shí)質(zhì)。推動(dòng)地方政府事權(quán)由“多而雜”向“少而精”轉(zhuǎn)變，本質(zhì)上是政府職能優(yōu)化的體現(xiàn)。事權(quán)和支出責(zé)任適度上移的核心目標(biāo)在于優(yōu)化政府間職責(zé)分工，而非簡單的權(quán)力集中。這一改革有助于明晰央地權(quán)責(zé)邊界，減少職能重疊導(dǎo)致的行政效率損失，同時(shí)在屬地管理領(lǐng)域賦予地方政府更大的自主決策空間。
從優(yōu)化地方政府事權(quán)和支出責(zé)任配置的角度出發(fā)，未來央地財(cái)政關(guān)系改革應(yīng)聚焦三個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域。其一，在基本公共服務(wù)領(lǐng)域，需打破戶籍制度的制約，建立以常住人口為基礎(chǔ)的公共服務(wù)供給機(jī)制。對(duì)于流動(dòng)人口子女教育、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)等具有顯著外溢性的服務(wù)項(xiàng)目，應(yīng)逐步加強(qiáng)中央財(cái)政責(zé)任，或由中央直接承擔(dān)相應(yīng)事權(quán)。其二，在市場管理領(lǐng)域，應(yīng)重構(gòu)跨區(qū)域市場監(jiān)管體制，強(qiáng)化中央在統(tǒng)一市場規(guī)則執(zhí)行中的職責(zé)，有效遏制地方保護(hù)主義，構(gòu)建全國統(tǒng)一大市場。其三，在政府投資領(lǐng)域，需明確劃分各級(jí)政府的投資權(quán)限，建立健全分級(jí)投資管理體制。改革方向應(yīng)為適度減輕市縣政府的公共投資負(fù)擔(dān)，增強(qiáng)中央和省級(jí)政府的投資責(zé)任。需特別指出的是，政府投資體制改革還涉及地方國有企業(yè)的治理轉(zhuǎn)型，關(guān)乎政府與市場邊界的確立，具有較高的復(fù)雜性與政策敏感性。
上述三個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域改革的核心目標(biāo)在于破除制約全國統(tǒng)一大市場構(gòu)建的制度性障礙。中國基本公共服務(wù)體系長期依托以戶籍制度為基礎(chǔ)的市縣政府供給機(jī)制，導(dǎo)致公共服務(wù)資源配置與人口實(shí)際分布嚴(yán)重錯(cuò)配?，F(xiàn)實(shí)中，約3.7億流動(dòng)人口在流入地難以平等享有基本公共服務(wù)，而流出地則存在公共服務(wù)資源閑置現(xiàn)象，不僅造成社會(huì)福利損失，也降低了勞動(dòng)力要素的市場化配置效率。與此同時(shí)，地方保護(hù)主義引發(fā)的市場分割推高了省際貿(mào)易成本，此類行政壁壘不僅導(dǎo)致重復(fù)建設(shè)和資源錯(cuò)配，還誘發(fā)地方政府間的低效“逐底競爭”。此外，政府投資權(quán)限界定不清不僅引發(fā)同級(jí)政府間的無序競爭，也加劇了跨層級(jí)政府（如市縣之間）的財(cái)政博弈，進(jìn)而導(dǎo)致行政與財(cái)政體制的系統(tǒng)性失序。
過去十余年的財(cái)稅改革實(shí)踐表明，盡管相關(guān)政策文件密集出臺(tái)，但央地財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分等關(guān)鍵議題若僅依賴部門分散推進(jìn)，其成效較為有限。黨的十八屆三中全會(huì)提出的改革目標(biāo)未能在中央財(cái)政支出比例等指標(biāo)上得到有效體現(xiàn)，根本原因在于缺乏系統(tǒng)性、制度化的保障機(jī)制。為此，本文建議應(yīng)借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，設(shè)立相對(duì)獨(dú)立的財(cái)政事權(quán)劃分機(jī)構(gòu)，吸納地方政府代表與專家學(xué)者參與，構(gòu)建常態(tài)化、制度化的協(xié)商決策機(jī)制。同時(shí)，應(yīng)配套建立覆蓋全過程的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與防控體系，確保事權(quán)和支出責(zé)任調(diào)整在保持政策連續(xù)性的前提下實(shí)現(xiàn)平穩(wěn)有序推進(jìn)。

五、省以下財(cái)政體制改革：承上啟下的關(guān)鍵環(huán)節(jié)
盡管《決定》未對(duì)省以下財(cái)政體制改革作出單獨(dú)部署，但作為央地財(cái)政關(guān)系的重要延伸，其改革成效對(duì)整體財(cái)政體制運(yùn)行具有深遠(yuǎn)影響。自1994年分稅制改革以來，國務(wù)院和財(cái)政部已先后出臺(tái)多份關(guān)于完善省以下財(cái)政體制的指導(dǎo)性文件。相較以往文件，2022年6月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)省以下財(cái)政體制改革工作的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)[2022]20號(hào)，以下簡稱《意見》），在省以下財(cái)政體制改革的關(guān)鍵議題上提出了系統(tǒng)、明確且具有可操作性的政策指引。若以一句話概括《意見》所體現(xiàn)的改革邏輯，本文認(rèn)為是貫徹分稅制改革精神，全面推進(jìn)省以下財(cái)政體制改革。
《意見》針對(duì)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分、收入劃分和省以下轉(zhuǎn)移支付制度所提出的指導(dǎo)意見，可歸納為兩個(gè)方面。其一，構(gòu)建規(guī)范統(tǒng)一的省以下財(cái)政體制框架。當(dāng)前省以下財(cái)政體制呈現(xiàn)“一省一制”特征，缺乏跨省可比性。以省級(jí)收入劃分為例，各省份在稅種劃分方式與分成比例上缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，部分省份仍沿用類似財(cái)政包干制的“市縣上解”模式?！兑庖姟访鞔_提出，建立“兩個(gè)統(tǒng)一、兩個(gè)彈性”的制度架構(gòu)，即在收入劃分和事權(quán)劃分方面實(shí)行全省統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，以提升制度的規(guī)范性與可預(yù)期性；在轉(zhuǎn)移支付安排和支出責(zé)任界定方面則允許因地制宜，體現(xiàn)政策彈性。該設(shè)計(jì)既堅(jiān)持了分稅制的基本原則，又兼顧了地區(qū)間發(fā)展差異。其二，堅(jiān)持“省負(fù)總責(zé)、分級(jí)負(fù)責(zé)”，強(qiáng)化省級(jí)財(cái)政的統(tǒng)籌職能。目前，各省份在省級(jí)財(cái)政調(diào)控能力方面存在顯著區(qū)域差異，發(fā)達(dá)地區(qū)傾向于通過財(cái)政分權(quán)激發(fā)市縣發(fā)展動(dòng)力，而欠發(fā)達(dá)地區(qū)更強(qiáng)調(diào)省級(jí)統(tǒng)籌?！兑庖姟诽岢隽耸〖?jí)“三個(gè)集中”的改革方向，即集中省內(nèi)財(cái)政收入、集中省內(nèi)支出責(zé)任、集中轉(zhuǎn)移支付資金的分配權(quán)限，旨在提升省級(jí)政府在區(qū)域均衡和風(fēng)險(xiǎn)防控中的調(diào)控能力，更好地發(fā)揮省級(jí)政府在省域治理中的主導(dǎo)作用。
然而，省以下財(cái)政體制改革的推進(jìn)情況折射出財(cái)政體制調(diào)整所面臨的深層次矛盾。自《意見》發(fā)布以來，僅有不到10個(gè)省份出臺(tái)了具體的實(shí)施方案。改革進(jìn)展遲緩的主要原因在于兩方面。其一，收入分成難以實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一規(guī)范。各省份普遍傾向于制定差異化、地方化的收入分配規(guī)則，而非建立全省統(tǒng)一的制度框架。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，部分省級(jí)政府仍偏好采用“市縣上解”模式調(diào)節(jié)區(qū)域財(cái)力，要求經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)的市縣提高上解比例。與此同時(shí)，欠發(fā)達(dá)市縣則普遍希望保留更多可支配財(cái)力，以保障基本公共服務(wù)和本地發(fā)展支出。其二，改革成本較高。省以下財(cái)政體制改革具有承上啟下的傳導(dǎo)特征，若要強(qiáng)化省級(jí)財(cái)政統(tǒng)籌能力，需在機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配置和職能劃分等方面進(jìn)行系統(tǒng)性調(diào)整。此類變革涉及廣泛的利益調(diào)整，實(shí)施難度大、阻力多，亟須更高層級(jí)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與更強(qiáng)有力的政策推動(dòng)。
因此，省以下財(cái)政體制改革應(yīng)在明確核心目標(biāo)的前提下，充分吸納地方意見，設(shè)置必要的過渡期，確保改革穩(wěn)步推進(jìn)。在制度設(shè)計(jì)層面，應(yīng)進(jìn)一步細(xì)化事權(quán)和支出責(zé)任劃分，建立全省范圍內(nèi)規(guī)范、統(tǒng)一、透明的財(cái)力分配與轉(zhuǎn)移支付機(jī)制，在兼顧各級(jí)政府激勵(lì)相容的基礎(chǔ)上，促進(jìn)省內(nèi)公共服務(wù)均等化與區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。
結(jié)合《決定》提出的央地財(cái)政關(guān)系改革思路，本文認(rèn)為，破解改革難題的關(guān)鍵在于構(gòu)建權(quán)責(zé)清晰、激勵(lì)相容的制度框架。當(dāng)前改革推進(jìn)受阻的根本原因在于，各省份基于自身利益考量，在分稅制總體框架下采取差異化的收入分配方案，導(dǎo)致省以下收入分成難以實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一規(guī)范?！稕Q定》提出，下放財(cái)力支配自主權(quán)、適度上移事權(quán)和支出責(zé)任。這種調(diào)整一方面有助于培育地方自有財(cái)源、提高地方財(cái)政收入比例；另一方面通過上收社會(huì)保障等跨區(qū)域外溢性強(qiáng)的事權(quán)，減輕市縣財(cái)政支出負(fù)擔(dān)，從而緩解省以下財(cái)政收支失衡的問題。同時(shí)，還要賦予省級(jí)政府更大的財(cái)政統(tǒng)籌權(quán)限，使其能夠在不依賴“市縣上解”模式的前提下保障調(diào)控能力，由此弱化地方博弈動(dòng)機(jī)，化解改革阻力。

六、央地財(cái)政關(guān)系改革的新形勢(shì)與系統(tǒng)性思維
改革開放四十余年來，央地財(cái)政關(guān)系的調(diào)整始終是中國經(jīng)濟(jì)體制改革的核心問題之一，為當(dāng)前改革積累了重要的歷史經(jīng)驗(yàn)，但必須清醒認(rèn)識(shí)到，新發(fā)展階段下央地財(cái)政關(guān)系改革所面臨的約束條件與發(fā)展環(huán)境已發(fā)生深刻變化，與以往階段存在顯著差異。
當(dāng)前央地財(cái)政關(guān)系改革是在財(cái)政收入增長承壓的背景下推進(jìn)的。有學(xué)者觀察到，中國財(cái)稅體制改革的經(jīng)驗(yàn)表明：幾乎所有的錯(cuò)誤都可以被強(qiáng)有力的經(jīng)濟(jì)增長所掩蓋，而且強(qiáng)勁的經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)能夠?yàn)槌晒D(zhuǎn)向更加市場化的財(cái)稅體制贏得必要的時(shí)間。這是中國以往財(cái)稅改革的重要經(jīng)驗(yàn)：堅(jiān)持發(fā)展導(dǎo)向，依托較快的經(jīng)濟(jì)增長為改革提供回旋空間。然而，需指出的是，此前的財(cái)稅體制改革大多在經(jīng)濟(jì)潛在增速較高的背景下推進(jìn)，增長紅利為改革提供了較大空間，即便短期內(nèi)出現(xiàn)財(cái)政壓力，亦可通過激發(fā)經(jīng)濟(jì)活力拓展財(cái)政增收空間。因此，以往的央地財(cái)政關(guān)系改革可在不觸動(dòng)存量利益的前提下，主要依靠增量調(diào)整推進(jìn)，改革阻力相對(duì)較小。隨著發(fā)展階段變化，當(dāng)前中國經(jīng)濟(jì)的潛在增長率已顯著低于改革開放以來的平均水平，增長放緩使得利益格局調(diào)整更加敏感，本輪改革在推進(jìn)過程中將面臨更大的阻力。為應(yīng)對(duì)這一困境，一方面，應(yīng)發(fā)揮中國縱向行政體制的優(yōu)勢(shì)，由中央政府設(shè)定合理的考核激勵(lì)指標(biāo)，激發(fā)各級(jí)政府推進(jìn)改革的內(nèi)生動(dòng)力；另一方面，可適度提高財(cái)政赤字率，為改革創(chuàng)造更為寬松的宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境。
央地財(cái)政關(guān)系的改革需兼顧流量、存量與增量。從歷史經(jīng)驗(yàn)看，之前的改革主要集中于年度財(cái)政收入的劃分，較少觸及支出責(zé)任與事權(quán)的系統(tǒng)性重構(gòu)問題。然而，在當(dāng)前土地出讓收入持續(xù)萎縮、經(jīng)濟(jì)下行壓力加大的背景下，地方存量債務(wù)問題已構(gòu)成限制財(cái)政可持續(xù)性與經(jīng)濟(jì)活力的關(guān)鍵因素?！稕Q定》明確指出，優(yōu)化各類增量資源配置和存量結(jié)構(gòu)調(diào)整，探索實(shí)行國家宏觀資產(chǎn)負(fù)債表管理。這一要求同樣適用于央地財(cái)政關(guān)系改革，為此亟須強(qiáng)化系統(tǒng)性思維，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)存量債務(wù)化解、流量性收支安排與增量赤字分配，以實(shí)現(xiàn)財(cái)政體制的動(dòng)態(tài)平衡和長期穩(wěn)定。
下一步央地財(cái)政關(guān)系改革應(yīng)將地方存量債務(wù)化解置于突出位置?！稕Q定》明確指出，完善政府債務(wù)管理制度，建立全口徑地方債務(wù)監(jiān)測監(jiān)管體系和防范化解隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)長效機(jī)制。其核心在于，若存量債務(wù)問題未能有效處置，將嚴(yán)重制約流量財(cái)政資源的優(yōu)化配置。調(diào)研顯示，2024年實(shí)施的“十萬億元”債務(wù)置換政策尚不足以徹底解決地方存量債務(wù)壓力。在此背景下，部分地方政府建議由中央發(fā)行國債置換地方隱性債務(wù)，但置換額度在地區(qū)間的分配標(biāo)準(zhǔn)仍存在爭議。若優(yōu)先向債務(wù)規(guī)模較大的地區(qū)傾斜，可能引發(fā)道德風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致地方過度依賴中央救助或虛報(bào)隱性債務(wù)規(guī)模以爭取更多支持；若側(cè)重化債績效突出的地區(qū)，則可能加劇區(qū)域間化債進(jìn)程的不平衡，使高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)風(fēng)險(xiǎn)持續(xù)累積。因此，國債置換隱性債務(wù)的制度設(shè)計(jì)關(guān)鍵在于公平性與效率性之間的權(quán)衡。
從國際比較看，中國仍具備較大的舉債空間和財(cái)政赤字提升空間，由此產(chǎn)生的增量資金是充實(shí)財(cái)政實(shí)力的關(guān)鍵來源。如何在中央與地方之間合理分配新增債務(wù)資金，是未來財(cái)政體制改革需重點(diǎn)考量的問題。國際經(jīng)驗(yàn)表明，中央政府通常承擔(dān)宏觀調(diào)控職能，而地方政府應(yīng)遵循收支平衡原則。然而，中國政府債務(wù)結(jié)構(gòu)中地方債務(wù)占比較高，這一特征與國際通行做法和典型經(jīng)濟(jì)規(guī)律存在一定偏離。因此，未來宏觀調(diào)控中的債務(wù)融資應(yīng)主要由中央政府承擔(dān)，部分增量債務(wù)額度可由地方政府統(tǒng)籌使用。同時(shí)，必須進(jìn)一步強(qiáng)化預(yù)算約束，堅(jiān)決遏制地方政府違規(guī)舉債行為，防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)累積。

七、結(jié)語：邁向激勵(lì)相容與治理現(xiàn)代化
作為推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，央地財(cái)政關(guān)系改革肩負(fù)著優(yōu)化政府職能配置、激發(fā)市場活力和促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的多重使命。本文基于《決定》提出的改革框架，系統(tǒng)梳理了當(dāng)前改革的三大核心議題：在增加地方自主財(cái)力方面，應(yīng)通過稅制改革重點(diǎn)培育地方自有財(cái)源，提升其財(cái)政自主性；在央地財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方面，應(yīng)適度上移具有跨區(qū)域外溢性的公共服務(wù)事權(quán)至中央，既減輕地方支出負(fù)擔(dān)，又助力構(gòu)建全國統(tǒng)一大市場；在省以下財(cái)政體制改革方面，應(yīng)著力破解“一省一制”的制度碎片化問題，同時(shí)強(qiáng)化省級(jí)政府在財(cái)政收入統(tǒng)籌、支出責(zé)任配置和轉(zhuǎn)移支付調(diào)控等方面的主導(dǎo)作用，提升省域內(nèi)財(cái)政體制的整體效能。
《決定》對(duì)央地財(cái)政關(guān)系改革指出了綱領(lǐng)性方向，但諸多具體政策措施仍需深入研究。值得注意的是，《決定》在強(qiáng)調(diào)增加地方自主財(cái)力的同時(shí)，亦明確提出要提高中央財(cái)政支出比例，二者需協(xié)同推進(jìn)、統(tǒng)籌實(shí)施。在賦予地方更大財(cái)政自主權(quán)的同時(shí)，必須建立健全相應(yīng)的監(jiān)管機(jī)制，防范財(cái)政資金違規(guī)使用和地方債務(wù)無序擴(kuò)張的風(fēng)險(xiǎn)。與此同時(shí)，在中央上收部分財(cái)政事權(quán)的過程中，應(yīng)明晰中央與地方的職責(zé)邊界，保留適宜由基層政府承擔(dān)的基本公共服務(wù)職能，并確保其擁有與事權(quán)相匹配的財(cái)力。從改革的整體取向看，激勵(lì)地方政府推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展應(yīng)成為當(dāng)前央地財(cái)政關(guān)系改革的主導(dǎo)方向。然而，傳統(tǒng)上地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)主要依賴土地財(cái)政、債務(wù)融資和預(yù)算外收入等非制度性財(cái)源。這一經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式不僅加劇了基礎(chǔ)設(shè)施的重復(fù)建設(shè)，還誘發(fā)了地方政府間以鄰為壑的惡性競爭，積累了較高的區(qū)域性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
為適應(yīng)推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的現(xiàn)實(shí)需求，應(yīng)通過央地財(cái)政關(guān)系改革重塑地方政府的激勵(lì)結(jié)構(gòu)。本文認(rèn)為，未來改革可圍繞三個(gè)方面推進(jìn)：一是應(yīng)堅(jiān)持財(cái)力與事權(quán)相匹配的原則，確保地方政府擁有充分的財(cái)政保障，并以此激勵(lì)其提升公共服務(wù)的供給效率與質(zhì)量；二是應(yīng)進(jìn)一步細(xì)化各級(jí)政府事權(quán)和支出責(zé)任劃分，建立省以下規(guī)范、統(tǒng)一、透明的財(cái)力分配與轉(zhuǎn)移支付制度；三是應(yīng)將化解地方存量債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)置于優(yōu)先位置，構(gòu)建以化債成效為導(dǎo)向、兼顧公平與效率的激勵(lì)機(jī)制與約束機(jī)制。
然而，《決定》對(duì)上述問題仍停留在原則性指導(dǎo)層面，對(duì)于具體考核指標(biāo)的設(shè)計(jì)、改革路徑的選擇和配套政策的安排等關(guān)鍵環(huán)節(jié)尚未明確。同時(shí)，當(dāng)前改革所面臨的財(cái)政環(huán)境與發(fā)展約束已顯著區(qū)別于以往階段。總體而言，央地財(cái)政關(guān)系改革在宏觀層面的調(diào)整空間有限，重點(diǎn)應(yīng)轉(zhuǎn)向微觀制度的精細(xì)化設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)激勵(lì)機(jī)制與約束機(jī)制的動(dòng)態(tài)均衡。