作者：中國社會科學(xué)院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院稅收研究室主任、研究員 馬珺
中國式現(xiàn)代化已經(jīng)進入由物的現(xiàn)代化到人的現(xiàn)代化的新階段，經(jīng)濟增長也由過去以投資和外需為主要驅(qū)動轉(zhuǎn)變?yōu)橛上M（特別是國內(nèi)消費）和創(chuàng)新為主要驅(qū)動。在這樣的轉(zhuǎn)型背景下，現(xiàn)行財稅體制改革面臨新挑戰(zhàn)、新要求。
具體來看，1994年財稅體制改革主要解決了此前“地方過強、中央過弱”的問題，建立起“分財”型財稅體制。在這種模式下，地方政府扮演主要的投資主體，受益行業(yè)主要以房地產(chǎn)、金融、石化和制造業(yè)為代表，相關(guān)企業(yè)也是稅收收入的主要貢獻者。同時，土地出讓收入、其他非稅收入等一次性財源成為地方政府的重要補充收入來源。然而，隨著經(jīng)濟總供求結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，這種增長模式遇到了“瓶頸”，即經(jīng)濟增長不及預(yù)期，土地融資熱潮逐漸退卻，財政收入也隨之出現(xiàn)下滑。
造成這種困境的一個深層次原因是，“分財”型財稅體制處于效率下降區(qū)間，財稅體制改革需超越現(xiàn)有的“分財”框架，設(shè)計出一套能夠激勵增長的“生財”型財稅體制，更好服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展和中國式現(xiàn)代化建設(shè)。
我認(rèn)為，面向高質(zhì)量發(fā)展的財政收入與經(jīng)濟增長相互促進的“生財”型財稅體制的基本邏輯如下：通過財稅體制改革促進經(jīng)濟高質(zhì)量增長，從而擴大稅基；政府合理取得財政收入并履行職能；以持續(xù)的適應(yīng)性改革不斷優(yōu)化財政制度各項安排；各級政府不再糾結(jié)于如何“分錢”，而是在法治框架下建立可預(yù)期的政府間職責(zé)邊界，進而促進經(jīng)濟高質(zhì)量增長并繼續(xù)擴大稅基，最終實現(xiàn)社會福利和各級政府財力的雙贏。為此，需要實施財政支出、收入、預(yù)算、債務(wù)管理等全方位的制度改革。
首先，應(yīng)堅持系統(tǒng)性思維和全局性觀念，將財稅體制改革融于全面深化改革整體規(guī)劃之中。財政政策要由促進投資向促進消費轉(zhuǎn)型，從促進外需向促進內(nèi)需轉(zhuǎn)型，由補貼出口向補貼國內(nèi)消費轉(zhuǎn)型，由“投資于物”向“投資于人”轉(zhuǎn)型。與之相適應(yīng)，相當(dāng)一部分支出責(zé)任要由地方事權(quán)向中央事權(quán)轉(zhuǎn)型。在此基礎(chǔ)上，要優(yōu)化政府收入結(jié)構(gòu)，合理劃分各級政府財力，健全政府預(yù)算并嚴(yán)格對地方債務(wù)的監(jiān)管。需要指出的是，財稅體制改革事關(guān)全局，不能局限于現(xiàn)行制度下央地收支調(diào)整的思維中，這樣財稅制度才能在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的進程中發(fā)揮更大、更積極的作用。
其次，穩(wěn)定宏觀稅負是當(dāng)務(wù)之急，應(yīng)盡快建立規(guī)范化、法治化的現(xiàn)代政府收入制度。從廣義政府收入的角度理解黨的二十屆三中全會提出的“優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)”的要求，將健全非稅收入制度與完善稅制結(jié)構(gòu)統(tǒng)籌考慮，從單純減稅降費走向穩(wěn)定宏觀稅負前提下優(yōu)化政府收入體系。目前可盡快開展的改革有：一是規(guī)范稅收優(yōu)惠；二是拓展傳統(tǒng)稅收改革發(fā)展空間，包括健全直接稅體系、完善綠色稅制、研究與新業(yè)態(tài)適配的稅制；三是加強財政資源和預(yù)算統(tǒng)籌，規(guī)范非稅收入管理等。
再次，推動經(jīng)濟高質(zhì)量增長是重中之重，應(yīng)優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)。一是需要重新劃定財政優(yōu)先事項，確?；久裆С?，使人民真正享受經(jīng)濟增長紅利。二是需要財政之外其他領(lǐng)域改革的配套支持?？山Y(jié)合擴大國內(nèi)消費的要求、健全新型城鎮(zhèn)化體制機制和推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展戰(zhàn)略，推進基本公共服務(wù)均等化。
最后，推進政府間財政關(guān)系法治化，建立權(quán)責(zé)清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財政關(guān)系。推進省以下財稅體制改革，優(yōu)化央地政府職能和支出責(zé)任劃分?？紤]到公平性，“投資于人”的基本支出應(yīng)由中央政府承擔(dān)更多責(zé)任，相應(yīng)由中央財力負擔(dān)支出，避免財權(quán)、事權(quán)、支出責(zé)任錯配。為保障央地關(guān)系制度化和可預(yù)期性，應(yīng)在法律層面確立財政制度及其改革的規(guī)則框架，避免改革受到各種短期和權(quán)宜目標(biāo)的影響。政府間收入分配方面，除根據(jù)事權(quán)和支出責(zé)任的調(diào)整重新劃分稅種或分享比例之外，還應(yīng)適應(yīng)數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展帶來的經(jīng)營模式和業(yè)態(tài)變化，優(yōu)化增值稅、所得稅收入的區(qū)域分享原則，促進區(qū)域間財力均衡。此外，要優(yōu)化地方政府債務(wù)管理，建立可信的地方債務(wù)法律限制，著力化解地方債務(wù)風(fēng)險，促進地方政府行為轉(zhuǎn)型。