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Tax100 稅百

標(biāo)題: “十五五”中國(guó)將重塑稅收優(yōu)惠政策 [打印本頁(yè)]

作者: 不是楊花 時(shí)間: 2025-12-1 10:41
標(biāo)題: “十五五”中國(guó)將重塑稅收優(yōu)惠政策
在稅收收入增長(zhǎng)乏力的當(dāng)下，中國(guó)龐雜的稅收優(yōu)惠政策正迎來(lái)一輪重大調(diào)整。
近期，《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十五個(gè)五年規(guī)劃的建議》全文對(duì)外公開(kāi)。其中在部署財(cái)政工作時(shí)，再次要求“規(guī)范稅收優(yōu)惠政策”。而去年黨的二十屆三中全會(huì)在部署深化財(cái)稅體制改革時(shí)有相同表述。
為落實(shí)這一部署，今年財(cái)政部等多部門(mén)發(fā)文，取消了國(guó)債等債券利息收入免征增值稅優(yōu)惠政策；風(fēng)電、核電、融資租賃、飛機(jī)維修等行業(yè)的部分稅收優(yōu)惠政策也被取消。
那么，為何當(dāng)前要規(guī)范稅收優(yōu)惠政策？“規(guī)范”二字究竟有何內(nèi)涵，是否僅僅意味著減少稅收優(yōu)惠政策？未來(lái)可能如何規(guī)范稅收優(yōu)惠政策？

規(guī)范行動(dòng)已經(jīng)展開(kāi)
目前各國(guó)都會(huì)通過(guò)稅收優(yōu)惠政策這一減稅舉措來(lái)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行進(jìn)行調(diào)控，以鼓勵(lì)相關(guān)產(chǎn)業(yè)行業(yè)、小微企業(yè)等發(fā)展，促進(jìn)投資，增加就業(yè)和社會(huì)福祉等。而中國(guó)也有龐大的稅收優(yōu)惠政策體系，在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方面發(fā)揮重要作用，但也面臨一些問(wèn)題。
上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共政策與治理研究院執(zhí)行院長(zhǎng)田志偉告訴第一財(cái)經(jīng)，目前我國(guó)稅收優(yōu)惠政策數(shù)量繁多，呈現(xiàn)法律位階低、碎片化等特點(diǎn)。據(jù)稅務(wù)總局?jǐn)?shù)據(jù)，截至8月我國(guó)有效的減免稅政策共計(jì)846條，幾乎涵蓋了所有稅種，且優(yōu)惠方式多樣，部分短期稅收優(yōu)惠政策頻繁調(diào)整，穩(wěn)定性較弱，難以穩(wěn)定納稅人預(yù)期。而超過(guò)八成的稅收優(yōu)惠政策以部門(mén)規(guī)范性文件為主體的特征，反映出我國(guó)稅收優(yōu)惠制度的法律位階整體偏低，法治化程度有待提升。
中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院副院長(zhǎng)田彬彬告訴第一財(cái)經(jīng)，一些稅收優(yōu)惠政策損害稅制的中性、完整與穩(wěn)定，一些稅收優(yōu)惠政策缺乏協(xié)同甚至存在相互沖突，部分稅收優(yōu)惠政策不夠精準(zhǔn)。
顯然，現(xiàn)行稅收優(yōu)惠政策體系現(xiàn)存的諸多問(wèn)題，是當(dāng)前中央規(guī)范稅收優(yōu)惠政策的重要背景，但還有一個(gè)更為現(xiàn)實(shí)的壓力，即近年來(lái)我國(guó)稅收收入增長(zhǎng)乏力，財(cái)政收支矛盾不斷加大。
田志偉表示，近年來(lái)，我國(guó)財(cái)政壓力有所增加，2022~2024年，我國(guó)一般公共預(yù)算支出和一般公共預(yù)算收入的差距持續(xù)加大。而我國(guó)的稅收優(yōu)惠政策仍存在數(shù)量過(guò)多、不成體系等問(wèn)題，這不僅會(huì)加重財(cái)政壓力，影響財(cái)政的可持續(xù)性，也不利于稅收優(yōu)惠政策自身效能的發(fā)揮。因此，加快完善我國(guó)稅收優(yōu)惠政策體系，實(shí)現(xiàn)稅收優(yōu)惠政策規(guī)范化，既有助于緩解財(cái)政壓力，進(jìn)而增強(qiáng)財(cái)政的可持續(xù)性，又能夠提升政策的精準(zhǔn)性，從而實(shí)現(xiàn)稅收優(yōu)惠政策的最優(yōu)效果。
近年來(lái)，受經(jīng)濟(jì)下行、樓市、物價(jià)低迷、減稅等政策影響，中國(guó)稅收收入增速明顯放緩，稅收收入占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（即宏觀稅負(fù)）持續(xù)下降，而民生、債務(wù)等剛性支出不斷加大，財(cái)政收支矛盾不斷加大。
根據(jù)財(cái)政部數(shù)據(jù)，2024年全國(guó)稅收收入同比下降3.4%，2025年前10個(gè)月這一收入同比增長(zhǎng)1.7%。
而上述中央“十五五”規(guī)劃建議在提出“規(guī)范稅收優(yōu)惠政策”后，緊跟著“保持合理的宏觀稅負(fù)水平”。2024年中國(guó)宏觀稅負(fù)約12.9%，在世界經(jīng)濟(jì)體中比值偏低。
“規(guī)范稅收優(yōu)惠政策是穩(wěn)定宏觀稅負(fù)水平的重要內(nèi)容和關(guān)鍵舉措?！碧镏緜フf(shuō)。
今年以來(lái)一些稅收優(yōu)惠政策已相繼被取消。
8月財(cái)政部、稅務(wù)總局發(fā)布《關(guān)于國(guó)債等債券利息收入增值稅政策的公告》，對(duì)在2025年8月8日之后（含當(dāng)日）新發(fā)行的國(guó)債、地方政府債券、金融債券的利息收入，恢復(fù)征收增值稅。這意味著國(guó)債等利息收入免稅政策退出歷史舞臺(tái)。
10月財(cái)政部等公開(kāi)《關(guān)于調(diào)整風(fēng)力發(fā)電等增值稅政策的公告》（下稱《公告》），取消了風(fēng)電、核電、融資租賃、飛機(jī)維修、鉑金及其制品、鉆石、新型墻體材料、煤層氣抽采等行業(yè)相關(guān)增值稅等優(yōu)惠政策。
另外，早在2023年財(cái)政部等已經(jīng)發(fā)文，2026起新能源汽車(chē)將取消此前車(chē)輛購(gòu)置稅全部減免優(yōu)惠政策，改為恢復(fù)征稅，但仍有兩年期的限額之下稅率減半優(yōu)惠政策。
從這些舉動(dòng)來(lái)看，是否未來(lái)規(guī)范稅收優(yōu)惠政策僅僅意味著減少稅收優(yōu)惠政策呢？
田志偉表示，規(guī)范稅收優(yōu)惠不是簡(jiǎn)單地減少稅收優(yōu)惠政策，而是對(duì)稅收優(yōu)惠亂象的系統(tǒng)性治理，進(jìn)而促進(jìn)我國(guó)建立更加公平、透明、現(xiàn)代化的稅制體系?！耙?guī)范”的含義包括清理不合法、不合理的稅收優(yōu)惠政策，如及時(shí)退出臨時(shí)性、應(yīng)急性的稅收優(yōu)惠政策。但與此同時(shí)，“規(guī)范”的含義還包括將稅收優(yōu)惠政策納入法治化、制度化的軌道，并優(yōu)化稅收優(yōu)化政策體系，提高稅收優(yōu)惠政策的精準(zhǔn)性，使其更好地服務(wù)于國(guó)家戰(zhàn)略目標(biāo)。

下一步如何規(guī)范？
顯然，下一步規(guī)范稅收優(yōu)惠政策的一大著力點(diǎn)，是部分不合時(shí)宜的稅收優(yōu)惠政策陸續(xù)退出。
田志偉觀察今年取消的上述稅收優(yōu)惠政策有兩個(gè)特點(diǎn)，一是當(dāng)前對(duì)稅收優(yōu)惠政策的規(guī)范范圍主要集中于增值稅等間接稅領(lǐng)域，二是及時(shí)退出針對(duì)特定行業(yè)、產(chǎn)品等的階段式稅收優(yōu)惠。
“現(xiàn)行舉措并非取消所有稅收優(yōu)惠，比如取消陸上風(fēng)電的增值稅即征即退50%優(yōu)惠政策同時(shí)，仍保留對(duì)利用海上風(fēng)力生產(chǎn)的電力產(chǎn)品的增值稅稅收優(yōu)惠。對(duì)新能源汽車(chē)的車(chē)購(gòu)稅仍給予部分減免優(yōu)惠政策等，這不僅有利于政策的有序退坡，也能夠提高稅收優(yōu)惠政策的精準(zhǔn)性?！碧镏緜フf(shuō)。
他認(rèn)為，未來(lái)推動(dòng)稅收優(yōu)惠法治化是規(guī)范稅收優(yōu)惠的基礎(chǔ)。首先應(yīng)及時(shí)清理臨時(shí)性、應(yīng)急性的稅收優(yōu)惠政策，并將可行的長(zhǎng)期性稅收上升至法律或行政法規(guī)，提高稅收優(yōu)惠政策的明確性和穩(wěn)定性。其次，審慎出臺(tái)稅收優(yōu)惠政策，避免高頻調(diào)整稅收優(yōu)惠政策，進(jìn)而能夠更好地穩(wěn)定市場(chǎng)預(yù)期。另外，嚴(yán)格規(guī)范稅收優(yōu)惠的行政授權(quán)，并明晰稅收優(yōu)惠的具體表述。
他認(rèn)為，隨著未來(lái)稅制改革推進(jìn)，部分補(bǔ)丁式的稅收優(yōu)惠政策可以逐步退出。比如增值稅加計(jì)抵減政策作為我國(guó)增值稅稅率下調(diào)的配套措施，旨在穩(wěn)定服務(wù)業(yè)納稅人稅率。這是我國(guó)增值稅多檔稅率制度下的特定產(chǎn)物。在未來(lái)增值稅稅率簡(jiǎn)并的改革方向下，這些補(bǔ)丁式稅收優(yōu)惠可以逐步退出，進(jìn)一步打通增值稅抵扣鏈條，發(fā)揮增值稅的中性作用。
中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院副研究員施文潑等人撰文建議，未來(lái)可取消部分時(shí)過(guò)境遷的稅收優(yōu)惠政策。比如可以考慮逐步取消中國(guó)四大資產(chǎn)管理公司收購(gòu)、承接、處置不良資產(chǎn)相關(guān)稅收優(yōu)惠政策和部分公募基金稅收優(yōu)惠政策。
現(xiàn)行的稅收優(yōu)惠政策如何進(jìn)一步整合優(yōu)化也將是下一步重點(diǎn)。
田志偉表示，我國(guó)依據(jù)特定時(shí)期的發(fā)展目標(biāo)出臺(tái)了許多疊加性的稅收優(yōu)惠政策，如面向小微企業(yè)的稅收優(yōu)惠政策，又如針對(duì)科技創(chuàng)新的稅收優(yōu)惠政策。復(fù)雜多樣的稅收優(yōu)惠政策不僅會(huì)增加征納雙方的行政成本，而且會(huì)降低政策實(shí)施的精準(zhǔn)性，進(jìn)而削弱稅收優(yōu)惠政策的經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益。
“下一步應(yīng)整合優(yōu)化重復(fù)性的稅收優(yōu)惠政策，一方面，將稅收優(yōu)惠政策按政策目標(biāo)或受益主體進(jìn)行分類整合，清理重復(fù)性稅收優(yōu)惠，提高政策激勵(lì)的精準(zhǔn)性和協(xié)同性；另一方面，優(yōu)化不同稅種的功能分工，減少增值稅的稅收優(yōu)惠，而更注重于發(fā)揮所得稅的經(jīng)濟(jì)調(diào)控功能?！碧镏緜フf(shuō)。
施文潑建議，可考慮整合優(yōu)化軟件企業(yè)稅收優(yōu)惠政策，將優(yōu)惠重點(diǎn)向企業(yè)所得稅傾斜，減少流轉(zhuǎn)稅（尤其是增值稅）的優(yōu)惠項(xiàng)目，簡(jiǎn)化政策設(shè)計(jì)，降低對(duì)稅制科學(xué)性和規(guī)范性的影響。
田彬彬認(rèn)為，稅收優(yōu)惠政策的制定和實(shí)施，必須高度尊重國(guó)家稅收體系的法律本源，并深度契合具體稅種的內(nèi)在結(jié)構(gòu)和基本職能。這意味著優(yōu)惠的設(shè)立不僅要滿足稅收法定原則，更要在技術(shù)設(shè)計(jì)上維護(hù)稅制的效率與中性。比如以增值稅為例，其核心原理是中性原則和完整抵扣鏈條，而不該過(guò)多被賦予調(diào)控職能。即使出于宏觀調(diào)控目的需要設(shè)置優(yōu)惠，也應(yīng)避免在中間生產(chǎn)環(huán)節(jié)設(shè)置稅收減免，以防止破壞抵扣鏈條，造成稅款沉淀和稅負(fù)轉(zhuǎn)嫁扭曲，從而損害增值稅的機(jī)制中性。
當(dāng)然，除了取消或整合部分稅收優(yōu)惠政策外，中國(guó)還會(huì)針對(duì)重點(diǎn)領(lǐng)域出臺(tái)力度更大的稅收優(yōu)惠政策。
比如，上述中央“十五五”規(guī)劃建議在部署推動(dòng)科技創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新深度融合時(shí)要求，培育壯大科技領(lǐng)軍企業(yè)，支持高新技術(shù)企業(yè)和科技型中小企業(yè)發(fā)展，提高企業(yè)研發(fā)費(fèi)用加計(jì)扣除比例。
多位接受第一財(cái)經(jīng)采訪的專家預(yù)計(jì)，高新技術(shù)企業(yè)和科技型中小企業(yè)研發(fā)費(fèi)用加計(jì)扣除比例將從現(xiàn)行的100%提高至120%甚至更高，以進(jìn)一步鼓勵(lì)企業(yè)加大研發(fā)投入。
去年全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委員會(huì)建議，對(duì)稅費(fèi)優(yōu)惠政策進(jìn)行評(píng)估和清理，逐步建立稅式支出制度，增強(qiáng)規(guī)范性、針對(duì)性，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境。
所謂稅式支出，簡(jiǎn)單說(shuō)就是國(guó)家出臺(tái)稅收優(yōu)惠政策而形成的一種特殊的財(cái)政支出。
田志偉建議，中國(guó)加快建立稅式支出制度，因?yàn)榭茖W(xué)的稅式支出制度不僅是量化財(cái)政支出規(guī)模的重要工具，也是加強(qiáng)稅收優(yōu)惠監(jiān)督管理的重要保障。
“未來(lái)通過(guò)科學(xué)地測(cè)算稅式支出并將其納入預(yù)算管理，不僅能夠及時(shí)追蹤政策動(dòng)態(tài)及其實(shí)施效果，也能夠更好地控制財(cái)政支出規(guī)模，提高資金使用效率。另外，通過(guò)建立稅式支出的信息披露制度，公開(kāi)披露稅式支出的相關(guān)信息有利于提升稅收優(yōu)惠政策的實(shí)施透明度，進(jìn)而廣泛接受社會(huì)各方的監(jiān)督。這既能夠優(yōu)化稅收優(yōu)惠資源的合理配置，也能夠防止稅收收入的流失，保障國(guó)家稅收利益。”田志偉說(shuō)。

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