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標(biāo)題: 完善靈活就業(yè)人員社會保險制度研究 [打印本頁]
作者: 繁星追夢 時間: 2025-10-15 17:41
標(biāo)題: 完善靈活就業(yè)人員社會保險制度研究
完善靈活就業(yè)人員社會保險制度研究
作者：朱 青（中國人民大學(xué)財稅研究所）
來源：稅務(wù)研究
時間：2025年10月13日
原文鏈接：https://mp.weixin.qq.com/s/bc4_E6co3BwrunenBpGKPA
靈活就業(yè)一般是指非受雇并且無固定期限勞動合同的全日制工作形式。它是我國重要的就業(yè)形式和就業(yè)渠道，也是未來解決就業(yè)問題的重要抓手。但由于種種原因，靈活就業(yè)人員大多數(shù)還沒有被職工基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險等社會保險（以下簡稱“社?！保┲贫人采w。目前，我國正在研究完善靈活就業(yè)人群的參保繳費辦法，目的是將更多的靈活就業(yè)人員納入企業(yè)職工的社保制度，使其享有更高的社會保障水平。
一、靈活就業(yè)人員現(xiàn)行社保狀況
靈活就業(yè)人員主要包括個體經(jīng)營、非全日制以及新就業(yè)形態(tài)的從業(yè)人員。他們主要集中在住宿餐飲、居民服務(wù)、建筑、批發(fā)零售、交通運輸?shù)刃袠I(yè)。其中，新就業(yè)形態(tài)從業(yè)人員是指依托互聯(lián)網(wǎng)平臺就業(yè)的人員，主要包括網(wǎng)約車司機、快遞員、外賣配送員等。據(jù)統(tǒng)計，截至2023年，我國靈活就業(yè)人員已超過2億人，其中新就業(yè)形態(tài)從業(yè)人員達到8 400萬人，約占靈活就業(yè)人員的42%，約占城鎮(zhèn)就業(yè)人員的18%。為了落實黨的二十屆三中全會提出的“完善就業(yè)優(yōu)先政策”，必須鼓勵和大力發(fā)展靈活就業(yè)，讓靈活就業(yè)與正式就業(yè)同樣成為勞動者的不錯選擇。然而，目前阻礙靈活就業(yè)發(fā)展的一大障礙，是無受雇合同關(guān)系的靈活就業(yè)人員沒有被強制性的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險等社保所覆蓋。盡管有關(guān)制度規(guī)定，各類靈活就業(yè)人員既可以根據(jù)本人實際情況在就業(yè)地或戶籍地參加職工基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療等社保，也可以在戶籍地參加城鄉(xiāng)居民的基本養(yǎng)老保險和基本醫(yī)療保險，但由于靈活就業(yè)人員的收入水平普遍較低，而養(yǎng)老、醫(yī)療等社保制度又要求參保人繳納一定的費用，這樣，在自愿參保的制度規(guī)定下，一些靈活就業(yè)人員就選擇了不參?；蛑粎⒓永U費水平較低、保障水平也較低的城鄉(xiāng)居民的基本養(yǎng)老保險和基本醫(yī)療保險。針對這種情況，人力資源和社會保障部部長王曉萍指出，要研究完善參保繳費辦法，將更多的靈活就業(yè)人員、農(nóng)民工、新就業(yè)形態(tài)從業(yè)人員納入企業(yè)職工社保制度，使他們享有更高水平保障。
社保是政府按照保險的原則（即危險分擔(dān)、互助互濟）推出的社會保障計劃。它要求受保人繳納一定的保險費，在受雇的情況下受保人的雇主（用人單位）也需要繳納一定的保險費，政府往往也要給予一定的財政補貼。這就是德國首相俾斯麥1883年首創(chuàng)的社?！叭交I資”模式。我國社保計劃也主要實行“三方籌資”模式，資金主要來自用人單位和個人的繳費，在收不抵支時政府財政給予補貼。例如，2023年，企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險繳費收入（含企業(yè)和個人）是43 216.74億元，財政補貼收入是7 731.42億元。靈活就業(yè)人員性質(zhì)上屬于就業(yè)人員，但他們與傳統(tǒng)正式就業(yè)的職工又不同，一般沒有用人單位，所以按照《中華人民共和國社會保險法》（以下簡稱《社會保險法》）不能被強制納入企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險和基本醫(yī)療保險，但可以自愿參加城鎮(zhèn)職工的基本養(yǎng)老保險和基本醫(yī)療保險，由個人繳納全部保險費。由于靈活就業(yè)人員沒有用人單位，個人繳納養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險的費率就比單位職工個人的繳費比例要高。例如：基本養(yǎng)老保險單位繳納16%，個人繳納8%，但靈活就業(yè)人員的繳費率則為20%（其中12%進社會統(tǒng)籌基金，8%進個人賬戶）；基本醫(yī)療保險由于有用人單位繳費（各地比例不等），個人繳費比例為2%，但靈活就業(yè)人員的繳費率則遠(yuǎn)高于2%，如上海為10%，北京為8.4%，廣州為8%，天津為7.5%，等等。
對于靈活就業(yè)人員而言，一方面其繳費比例高于單位職工個人，另一方面其收入水平又普遍低于單位職工的平均水平。例如：2025年第2季度，靈活就業(yè)人員平均月收入為6 179元，而2024年城鎮(zhèn)非私營單位就業(yè)人員平均月工資為10 342元，全國城鎮(zhèn)私營單位就業(yè)人員月平均工資為5 790元，規(guī)模以上企業(yè)就業(yè)人員月平均工資為8 538元。在這種情況下，靈活就業(yè)人員一般不會自主選擇參加城鎮(zhèn)職工社保，尤其是不愿意參加幾十年后才能從中受益的基本養(yǎng)老保險。由于基本醫(yī)療保險是短期險，受保人當(dāng)期繳費當(dāng)期患病就可以得到賠付（報銷醫(yī)藥費），所以相比之下靈活就業(yè)人員參加基本醫(yī)療保險的積極性高于基本養(yǎng)老保險。特別是城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險，其籌資模式采取的是“個人適當(dāng)繳費+政府大量補貼”，對靈活就業(yè)人員具有較大的吸引力。2025年，城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險個人繳費標(biāo)準(zhǔn)最低為400元／年，財政補貼標(biāo)準(zhǔn)為每人700元／年，財政補貼相當(dāng)于個人繳費的1.75倍；2023年，我國城鎮(zhèn)就業(yè)人員為4.7億人，但參加城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險的人數(shù)僅為2.71億人。這說明有近2億人在城鎮(zhèn)就業(yè)但選擇參加了城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險或沒有參加任何醫(yī)療保險，其中除了農(nóng)民工以外不乏城鎮(zhèn)的靈活就業(yè)人員。
為了鼓勵靈活就業(yè)人員積極參加企業(yè)職工社保計劃，2023年國家出臺政策，對就業(yè)困難人員靈活就業(yè)后以及離校2年內(nèi)未就業(yè)的高校畢業(yè)生靈活就業(yè)后繳納的社保費，在規(guī)定期限內(nèi)給予一定數(shù)額的社保補貼。此后，各地還出臺了具體的補貼辦法。例如，2024年北京市靈活就業(yè)人員參加基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險和失業(yè)保險三個險種，按照最低繳費標(biāo)準(zhǔn)，每月先繳納1 882.02元，然后再領(lǐng)取財政補貼1 254.68元，個人實際繳納保險費627.34元。天津市對本市院校和本市生源外省市院校畢業(yè)離校2年內(nèi)未就業(yè)的高校畢業(yè)生依法繳納企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險費、基本醫(yī)療保險費（可以單獨或同時繳納）的，給予一定財政補貼：繳納企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險費，每人每月補貼600元；繳納企業(yè)職工基本醫(yī)療保險費，每人每月補貼200元；同時繳納企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險費和基本醫(yī)療保險費的，每人每月補貼800元。為了讓靈活就業(yè)人員均能被基本養(yǎng)老保險所覆蓋，國家還通過財政補貼方式組織尚未參加企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險的靈活就業(yè)人員，按照規(guī)定參加城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險，采取“個人繳費為主＋財政適當(dāng)補貼”的籌資模式。由于城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險的繳費標(biāo)準(zhǔn)很低，其繳費負(fù)擔(dān)也大大低于企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險的繳費負(fù)擔(dān)。例如：2024年北京市企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險的繳費基數(shù)下限為每月6 821元，按照靈活就業(yè)人員個人20%的繳費率，每月需繳費1 364.2元，全年繳費金額為16 370.4元；而城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險即使按照最高一檔繳費，每年也只有9 000元，并可享受每年150元的財政補貼。由此可見，靈活就業(yè)人員選擇參加城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險從繳費成本上看對他們更有利。但是，從未來養(yǎng)老金的待遇上看，根據(jù)“多繳多得”的保險原則，繳費金額越多，退休后的養(yǎng)老金待遇也會相應(yīng)提高，所以在繳費年限相同的情況下，個人從企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險領(lǐng)取的養(yǎng)老金肯定要比從城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險領(lǐng)取的養(yǎng)老金多。特別是根據(jù)規(guī)定，靈活就業(yè)人員參加企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險雖然繳費率為20%，但其退休后養(yǎng)老金待遇與總繳費率24%的企業(yè)職工完全相同，其實這里面也享受到了國家的財政補貼。所以國家下一步的目標(biāo)就是動員那些沒有參加基本養(yǎng)老保險或僅參加城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險的靈活就業(yè)人員積極參加企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險。
盡管國家十分重視靈活就業(yè)人員的社保問題，也相應(yīng)采取了一些措施，但由于這部分就業(yè)群體具有無雇主、收入低等特點，目前大部分靈活就業(yè)人員仍沒有基本養(yǎng)老和醫(yī)療保障。2025年2月，京東等外賣平臺宣布為專職外賣騎手繳納“五險一金”，再次引發(fā)了全社會對靈活就業(yè)人員社保問題的強烈關(guān)注。人們在對這群“風(fēng)里來、雨里去”穿行在大街小巷的特殊群體表示同情的同時，也在積極思考國家應(yīng)如何為以外賣騎手、快遞小哥為代表的靈活就業(yè)人員構(gòu)建完善的社保制度。
二、國外靈活就業(yè)人員的社保制度
靈活就業(yè)人員在國外通常被稱為自雇者（self-employed）。在實行社會救助、普遍津貼或節(jié)儉基金制度的國家，這部分就業(yè)人員均被納入社會保障的覆蓋范圍。但在實行需要個人繳費的社保制度的國家，情況則有所不同。不過在經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（OECD）成員國，靈活就業(yè)人員一般跟受雇者一樣，也要參加基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療等社保計劃，只是在不同成員國繳費的方式可能有所不同，大體有以下幾種情況。
第一，美國、加拿大、西班牙、葡萄牙、瑞典、芬蘭、盧森堡、韓國、匈牙利、捷克、愛沙尼亞、斯洛文尼亞、立陶宛、土耳其等國規(guī)定，靈活就業(yè)人員的繳費率等于雇員和雇主繳費率之和，即雇主繳費部分由靈活就業(yè)人員個人承擔(dān)。例如，美國老年、遺屬、殘疾保險（Old-Age，Survivors and Disability Insurance，OASDI）的繳費率為12.4%，其中雇主和雇員各負(fù)擔(dān)一半，即6.2%，但靈活就業(yè)人員（自雇者）則要按12.4%繳費，加上醫(yī)療保險，總繳費率為15.3%。加拿大的全國養(yǎng)老金計劃（Canada Pension Plan，CPP）繳費率為11.9%，其中雇主和雇員各繳納5.95%，而靈活就業(yè)人員需要自己繳納11.9%。韓國的國家年金計劃（National Pension Scheme，NPS）于1988年建立，提供老年、遺屬和殘疾津貼，目前雇主和雇員繳費率各為4.5%，靈活就業(yè)人員繳費率為9%。西班牙國家養(yǎng)老金計劃中雇主繳費率為23.6%，雇員繳費率為4.7%，總繳費率為28.3%，靈活就業(yè)人員的繳費率為28.3%。瑞典的公共養(yǎng)老金由兩部分組成：一是保證養(yǎng)老金，不需要個人繳費，完全由一般稅收籌資，但金額多少與收入關(guān)聯(lián)養(yǎng)老金掛鉤，收入關(guān)聯(lián)養(yǎng)老金超過一定金額時保證養(yǎng)老金就會降到零；二是收入關(guān)聯(lián)養(yǎng)老金，它需要雇主和雇員繳費籌資，其中雇主繳費率為10.21%，雇員繳費率為7%，靈活就業(yè)人員的繳費率為17.21%。
第二，挪威、比利時、奧地利、法國、意大利、希臘、冰島、瑞士、以色列、智利、拉脫維亞、斯洛伐克等國規(guī)定，靈活就業(yè)人員的繳費率低于雇員和雇主繳費率的總和。例如，挪威的國家保險計劃（National Insurance Scheme，NIS）規(guī)定，雇主繳費率為14.1%，雇員繳費率為7.8%，總繳費率為21.9%，但靈活就業(yè)人員的繳費率為11%。奧地利公共養(yǎng)老金計劃中雇員繳費率為10.25%，雇主繳費率為12.55%，總繳費率為22.8%，靈活就業(yè)人員的繳費率為20%，二者的差額部分（2.8%）由政府繳納。希臘的養(yǎng)老金計劃由主體養(yǎng)老金和輔助養(yǎng)老金組成，主體養(yǎng)老金中雇主繳費率為13.33%，雇員繳費率為6.67%，總繳費率為20%，靈活就業(yè)人員的繳費率為13.33%。
第三，個別成員國（如波蘭）規(guī)定靈活就業(yè)人員需要向收入關(guān)聯(lián)（earnings-related）養(yǎng)老計劃進行定額繳費，由于繳費多少與收入水平無關(guān)，所以他們得到的養(yǎng)老金水平僅為一般雇員的40%～60%。例如，波蘭的社保包括養(yǎng)老、殘疾、疾病和工傷等項目，雇主繳費率為19.21%～22.41%（含工傷保險，繳費率各行業(yè)不同），雇員繳費率為13.71%（不繳納工傷保險），靈活就業(yè)人員的社保繳費采取定額繳納，與其實際收入不掛鉤，繳費基數(shù)按照未來平均月收入的60%進行測算。
第四，英國、丹麥、荷蘭、愛爾蘭和日本規(guī)定，靈活就業(yè)人員需要參加等額養(yǎng)老金（flat-rate pensions）計劃并繳費，但可以自愿參加收入關(guān)聯(lián)養(yǎng)老金計劃。在上述國家，基本（公共）養(yǎng)老保險計劃由兩部分構(gòu)成。一是等額養(yǎng)老金計劃。退休者領(lǐng)取的養(yǎng)老金人人相等，與繳費多少沒有關(guān)聯(lián)，它主要解決的是社會公平問題。而老年人領(lǐng)取等額養(yǎng)老金除了需要繳費，還需要滿足在本國的居住時間條件。例如：愛爾蘭規(guī)定只有在愛爾蘭居住48年以上的老年人才可以領(lǐng)取全額的等額養(yǎng)老金；荷蘭規(guī)定領(lǐng)取等額養(yǎng)老金的居住時間條件是15歲以后在荷蘭至少居住50年；丹麥規(guī)定領(lǐng)取等額養(yǎng)老金的居住時間條件是15歲以后在丹麥居住不少于40年；英國規(guī)定領(lǐng)取等額養(yǎng)老金的居住時間條件比較寬松，16歲以后只需在英國居住35年就可以領(lǐng)取全額的等額養(yǎng)老金。二是收入關(guān)聯(lián)養(yǎng)老金計劃。這種養(yǎng)老金與繳費直接掛鉤，繳費的工資收入越高，繳費時間越長，則退休后領(lǐng)取的養(yǎng)老金也就越多。收入關(guān)聯(lián)養(yǎng)老金計劃主要是刺激效率，對高收入群體有利，并鼓勵人們多繳費。
與OECD成員國的情況相比，我國靈活就業(yè)人員參加企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險的繳費情況屬于第二種類型，即靈活就業(yè)人員的繳費率低于雇主和雇員的總繳費率，但養(yǎng)老金待遇與雇員相同，相當(dāng)于享受了一部分財政補貼。但如果靈活就業(yè)人員參加城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險，則就類似于上述第四種情況，即參加最基本的養(yǎng)老保險計劃，養(yǎng)老金只能滿足最基本的生存需要。
三、我國靈活就業(yè)人員社保制度模式的改革方向
目前，我國靈活就業(yè)人員的社保大致有三種情況：一是沒有任何社保；二是參加城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老和基本醫(yī)療保險；三是參加企業(yè)職工基本養(yǎng)老和基本醫(yī)療保險。國家的目標(biāo)是讓大多數(shù)沒有任何社保的靈活就業(yè)人員至少要參加城鄉(xiāng)居民社保?！度肆Y源社會保障部 國家發(fā)展改革委 交通運輸部 應(yīng)急部 市場監(jiān)管總局 國家醫(yī)保局 最高人民法院 全國總工會關(guān)于維護新就業(yè)形態(tài)勞動者勞動保障權(quán)益的指導(dǎo)意見》（人社部發(fā)〔2021〕56號）明確提出：“組織未參加職工基本養(yǎng)老、職工基本醫(yī)療保險的靈活就業(yè)人員，按規(guī)定參加城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老、城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險，做到應(yīng)保盡?！髽I(yè)要引導(dǎo)和支持不完全符合確立勞動關(guān)系情形的新就業(yè)形態(tài)勞動者根據(jù)自身情況參加相應(yīng)的社會保險。”但城鄉(xiāng)居民社保只能算是過渡，理想的狀況是讓靈活就業(yè)人員都參加到城鎮(zhèn)職工社保制度中。這是因為，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療保險的保障水平過低。例如，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險的養(yǎng)老金每月最低標(biāo)準(zhǔn)僅為143元（北京、上海等經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)較高），比城市和農(nóng)村最低生活保障平均標(biāo)準(zhǔn)（2025年一季度末其標(biāo)準(zhǔn)分別為799.7元／人·月和594.9元／人·月）還低很多。實際上，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險只是一種繳費類型的社會救助計劃，并不能構(gòu)成真正意義上的社保。按照國際勞工組織《社會保障最低標(biāo)準(zhǔn)公約》的規(guī)定，養(yǎng)老金的最低替代率為55%。如果沒有其他收入來源，這個替代率才能夠維持基本生活。根據(jù)國家統(tǒng)計局統(tǒng)計，2024年全國城鎮(zhèn)非私營單位的年平均工資達到了120 698元，私營單位的年平均工資達到68 340元，根據(jù)養(yǎng)老金最低替代率55%計算，退休職工每人每月的最低養(yǎng)老金應(yīng)當(dāng)在3 132元至5 532元之間。這樣比較，城鄉(xiāng)居民的基本養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)就過低，甚至不能稱其為養(yǎng)老金了。為了便于靈活就業(yè)人員參加城鎮(zhèn)職工社保，人力資源和社會保障部宣布，目前已基本取消社保參保的戶籍限制（只有北京例外）。這將為靈活就業(yè)人員在就業(yè)地參加企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險和基本醫(yī)療保險打開方便之門。
靈活就業(yè)人員在就業(yè)地參加基本養(yǎng)老保險等，在制度安排上已不成問題，接下來是如何激發(fā)他們的參保意愿。由于這部分就業(yè)群體與互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)平臺（如美團、京東、餓了么、順豐等）之間沒有雇傭關(guān)系，所以服務(wù)平臺無法給他們依法代扣代繳社保費。目前，部分服務(wù)平臺采取自費補貼的辦法，鼓勵靈活就業(yè)人員參加城鎮(zhèn)職工社保。在靈活就業(yè)人員收入普遍較低而國家又難以大范圍發(fā)放財政補貼的情況下，由互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)平臺出資給予一定的補貼不失為鼓勵靈活就業(yè)人員參保的一種好辦法。但由于服務(wù)平臺與社保繳費系統(tǒng)沒有聯(lián)網(wǎng)，無法進行信息交換，所以出現(xiàn)一些騎手用虛假的繳費憑證騙取服務(wù)平臺補貼的情況。因此，為靈活就業(yè)人員研究出一種合理有效的參保和繳費方法，成為當(dāng)前一項十分緊迫而又具有現(xiàn)實意義的課題。
目前，國家正在為靈活就業(yè)人員研究設(shè)計一種通過社保管理平臺對接互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)平臺與社保費征收機關(guān)（稅務(wù)機關(guān)）的社保費征繳模式。在這種征繳模式下，互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)平臺與靈活就業(yè)人員仍不存在雇傭關(guān)系，靈活就業(yè)人員的社保費繳納事宜完全委托給社保管理平臺辦理。靈活就業(yè)人員在自愿的基礎(chǔ)上與社保管理平臺簽訂代理合同，由社保管理平臺負(fù)責(zé)其社保繳費的具體事宜。
當(dāng)然，完善靈活就業(yè)人員的社保制度必須伴隨著國家整體社保制度的改革和完善。沒有國家整體社保制度的改革和完善，靈活就業(yè)人員的社保問題也不可能得到徹底的解決。我國建成了世界上規(guī)模最大的社會保障體系，10.7億人參加基本養(yǎng)老保險，13.2億人參加基本醫(yī)療保險。但社保制度的內(nèi)部結(jié)構(gòu)還不合理，呈碎片化管理，不同群體之間社保制度相對獨立，社保基金在人群之間、地區(qū)之間獨立運行，繳費率和社保待遇更是參差不齊。這些特征均不符合現(xiàn)代化社保制度的要求。未來，隨著我國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的日益調(diào)整，以及互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能與實體經(jīng)濟融合的廣度和深度不斷加強，城鎮(zhèn)傳統(tǒng)的正式就業(yè)人員還將逐年減少，第三產(chǎn)業(yè)特別是靈活就業(yè)人員還會呈現(xiàn)快速增長的趨勢。所以，國家應(yīng)因勢利導(dǎo)，及時修改《社會保險法》，將靈活就業(yè)人員納入強制性的職工社保制度。此外，由于靈活就業(yè)人員的收入水平較低，而且個人要承擔(dān)全部社保繳費，未來將這部分人群納入職工的社保體系，可以再適當(dāng)降低他們的繳費率（比如，養(yǎng)老保險從目前的20%降為10%），與此同時，加大財政補貼力度。不過，這一切的前提是政府要建立起一個強大的公共財政。沒有一個強大的公共財政體系作后盾，建立完善的社會保障制度并向所有社會成員提供均等化的高水平的養(yǎng)老、醫(yī)療保障待遇就只能是一句空話。
（本文為節(jié)選，原文刊發(fā)于《稅務(wù)研究》2025年第10期。）
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