黨的十八屆三中全會提出“逐步建立綜合與分類相結(jié)合的個人所得稅制”；黨的二十大報告進一步明確“完善個人所得稅制度，規(guī)范收入分配秩序，規(guī)范財富積累機制，保護合法收入，調(diào)節(jié)過高收入，取締非法收入”。
黨的二十屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于進一步全面深化改革、推進中國式現(xiàn)代化的決定》提出，“完善綜合和分類相結(jié)合的個人所得稅制度，規(guī)范經(jīng)營所得、資本所得、財產(chǎn)所得稅收政策，實行勞動性所得統(tǒng)一征稅”；同時在健全人口發(fā)展支持和服務(wù)體系方面，也提出“加大個人所得稅抵扣力度”。
盡管個人所得稅改革目標(biāo)清晰，但每年全國兩會，“個人所得稅起征點”始終是代表委員關(guān)注的焦點。2025年，多名全國人大代表均提出提高個人所得稅起征點或加大抵扣力度。
全國人大代表、遼寧大學(xué)校長余淼杰建言，在北上廣深等高成本地區(qū)試點將個人所得稅起征點從當(dāng)前6萬元/年提高至10萬元/年，相當(dāng)于把目前每個月個人所得稅起征點從5000元提高至約8333元，以減輕中等收入群體稅負(fù)，釋放消費潛力。
全國人大代表、格力電器董事長董明珠建議提高基本減除費用標(biāo)準(zhǔn)，將個人所得稅基本減除費用標(biāo)準(zhǔn)提高至1萬元/月，優(yōu)化調(diào)整稅率結(jié)構(gòu)；同時優(yōu)化專項附加扣除，加強稅收監(jiān)管與信息共享。
中國個人所得稅起征點自2018年從3500元提高至5000元后，至今未再調(diào)整。
《中國稅務(wù)年鑒》(2023年)數(shù)據(jù)顯示，2022年個人所得稅收入中，64%為工資薪金所得，個人所得稅成為事實上的“工薪稅”。
從稅制構(gòu)成來看，個人綜合所得原本涵蓋工資薪金所得、勞務(wù)報酬所得、稿酬所得、特許權(quán)使用費所得四大類。2024年，在個人所得稅APP“收入納稅明細(xì)”板塊對收入分類進行了優(yōu)化，將原有四類收入擴展為九類，新增經(jīng)營所得、利息、股息、紅利所得、財產(chǎn)租賃所得、財產(chǎn)轉(zhuǎn)讓所得、偶然所得等五項，進一步細(xì)化了收入征管范圍。
此外，近年來個人所得稅專項附加扣除體系持續(xù)完善：子女教育、繼續(xù)教育、大病醫(yī)療、住房貸款利息、住房租金、贍養(yǎng)老人、3歲以下嬰幼兒照護等民生相關(guān)支出，已先后納入專項附加扣除范圍。
2025年7月28日，國家稅務(wù)總局相關(guān)負(fù)責(zé)人在國務(wù)院新聞辦舉行的“高質(zhì)量完成‘十四五’規(guī)劃”系列主題新聞發(fā)布會上介紹，在促進公平分配方面，從2021年至2024年度個人所得稅申報數(shù)據(jù)看，年收入居前10%的群體，繳納的個人所得稅占比約九成；綜合所得年收入12萬元以下的個人，匯算后基本無須繳稅。由此體現(xiàn)高收入者多繳稅，中低收入者少繳稅或不繳稅的個人所得稅調(diào)節(jié)收入分配的效應(yīng)。
10月9日，經(jīng)濟觀察報就個人所得稅改革相關(guān)問題專訪了山東大學(xué)稅務(wù)研究中心主任李華。她認(rèn)為，個人所得稅直接關(guān)系到每個人的經(jīng)濟負(fù)擔(dān)，因此備受社會關(guān)注。而起征點作為個人所得稅制度的核心要素之一，直接決定了每個納稅人的稅前扣除金額，其含義直觀、貼近民生，具有廣泛的民意基礎(chǔ)，自然成為公眾關(guān)注的焦點。從政策層面看，調(diào)整起征點或扣除額，也是政府促進收入分配公平的重要抓手。
李華表示，個人所得稅在調(diào)節(jié)收入分配中的核心目標(biāo)，是通過差異化的稅收負(fù)擔(dān)設(shè)計，縮小不同收入群體的收入差距，促進社會公平。其政策導(dǎo)向則體現(xiàn)在制度設(shè)計中對公平的追求，例如采用分類與綜合相結(jié)合的稅制、遵循量能課稅原則，同時通過各類扣除項目保障民生，精準(zhǔn)緩解民生支出壓力。
經(jīng)濟觀察報：每年兩會，都有很多代表委員提出提高個人所得稅起征點等建議，這背后的原因是什么?
李華： 個人所得稅直接關(guān)系到每個人的經(jīng)濟負(fù)擔(dān)，因此備受社會關(guān)注。而起征點作為個人所得稅制度的核心要素之一，直接決定了每個納稅人的稅前扣除金額，其含義直觀、貼近民生，具有廣泛的民意基礎(chǔ)，自然成為公眾關(guān)注的焦點。從政策層面看，調(diào)整起征點或扣除額，也是政府促進收入分配公平的重要抓手。
經(jīng)濟觀察報：個人所得稅改革在調(diào)節(jié)收入分配方面，主要目標(biāo)和政策導(dǎo)向是什么?
李華： 個人所得稅在調(diào)節(jié)收入分配中的核心目標(biāo)，是通過差異化的稅收負(fù)擔(dān)，縮小不同群體的收入差距，促進社會公平。其政策導(dǎo)向體現(xiàn)在制度設(shè)計中對公平的追求，例如采用分類與綜合相結(jié)合的稅制、遵循量能課稅原則；同時通過具體稅制設(shè)計保障民生，依托各類扣除項精準(zhǔn)緩解民生支出壓力。
經(jīng)濟觀察報：當(dāng)前，高收入人群的稅收調(diào)節(jié)力度是否足夠?如何加強對高凈值人群、資本所得、財產(chǎn)性收入的個人所得稅征管?
李華： 在監(jiān)管層面，首先應(yīng)重點加強對個人在全球所得的監(jiān)控，特別是通過強化CRS(Common Reporting Standard，共同申報準(zhǔn)則)的應(yīng)用，覆蓋股權(quán)所得等各類收入。同時，推動稅務(wù)部門與市場監(jiān)管部門、證券登記結(jié)算機構(gòu)等之間的信息互聯(lián)互通，全面掌握納稅人的收入構(gòu)成與來源。
具體來說，稅收征管的強化需要從三個方面著手：一是完善對各類收入的動態(tài)監(jiān)控機制；二是健全稅制設(shè)計、堵塞漏洞；三是加強部門協(xié)作，包括國內(nèi)各部門之間以及國際稅收合作，從而不斷提升稅收征管的整體效能。
經(jīng)濟觀察報：今年以來，個人所得稅的收入增幅與其他稅種收入增幅明顯不同，背后的影響因素有哪些?
李華： 從財政部公布的數(shù)據(jù)來看，2025年前8個月，在主要稅種收入中，個人所得稅維持了較高的增幅。據(jù)我初步觀察，這種增長可能主要源于兩方面原因：一是資本市場回暖、運行態(tài)勢良好，股票等資產(chǎn)收益增加，帶動了資本性所得增長；二是新興經(jīng)濟業(yè)態(tài)和科技型收入(如來自數(shù)字經(jīng)濟、高新技術(shù)企業(yè)等)的快速發(fā)展，也相應(yīng)推高了相關(guān)群體的個人所得稅收入。
經(jīng)濟觀察報：當(dāng)前個人所得稅制度在促進公平方面還存在哪些短板?比如對非工資性收入、靈活就業(yè)者、新業(yè)態(tài)從業(yè)者的稅收覆蓋與調(diào)節(jié)是否到位?
李華： 個人所得稅在征管上面臨結(jié)構(gòu)性矛盾，最突出的非工資性收入與工資性收入的監(jiān)管差異。相較于工資薪金有嚴(yán)格的代扣代繳制度，資本性收入(如股權(quán)轉(zhuǎn)讓收益)和財產(chǎn)性收入(如房產(chǎn)增值)的征管面臨稅源監(jiān)控難度大的問題。這種差異既破壞了稅收公平原則，還可能加劇財富分配的逆向調(diào)節(jié)效應(yīng)。
尤為值得關(guān)注的是，高收入群體收入來源多元化，現(xiàn)有監(jiān)管體系難以全面覆蓋。例如，部分高凈值人群通過跨境資產(chǎn)配置、復(fù)雜金融工具等手段規(guī)避稅收，形成監(jiān)管盲區(qū)。
此外，靈活就業(yè)群體(如外賣騎手、網(wǎng)約車司機)的稅收問題存在雙重困境：一方面，按次計稅模式下，單筆收入容易被認(rèn)定為較高應(yīng)稅所得，導(dǎo)致實際稅負(fù)陡增；另一方面，職業(yè)身份界定模糊(如平臺主播收入性質(zhì)介于勞務(wù)報酬與經(jīng)營所得之間)，加劇了政策適用的復(fù)雜性。
具體來看，平臺直播等新經(jīng)濟業(yè)態(tài)中，部分高收入群體的收入性質(zhì)(如屬于工資薪金、勞務(wù)報酬還是經(jīng)營所得)在稅制上界定不夠清晰，容易導(dǎo)致稅收流失。而靈活就業(yè)群體(如外賣員、快遞員等)多采用按次計稅，容易出現(xiàn)單筆稅款過高的問題，加重了低收入勞動者的稅收負(fù)擔(dān)。這兩類群體在稅收政策適用與征管方式上，都存在明顯的不匹配與不合理之處。
2024年10月，我國對個人所得稅預(yù)扣預(yù)繳制度進行改革，重點減輕了新經(jīng)濟業(yè)態(tài)中低收入群體的稅收負(fù)擔(dān)，這一調(diào)整更趨科學(xué)合理。但從長遠看，個人所得稅改革仍面臨幾個關(guān)鍵問題：
一是費用扣除標(biāo)準(zhǔn)(起征點)問題：當(dāng)前個人所得稅起征點為每月5000元，若進一步提高，對月收入在6000元左右的人群，需承擔(dān)養(yǎng)老育兒等家庭支出的人群，實際可支配收入提升有限，反而可能讓高收入群體間接受益，削弱個人所得稅的調(diào)節(jié)分配功能。
二是稅收總額與稅制結(jié)構(gòu)優(yōu)化：過度提高扣除標(biāo)準(zhǔn)可能導(dǎo)致稅收減少，不利于國家整體稅制結(jié)構(gòu)的優(yōu)化與財政可持續(xù)性。
三是計稅單位的選擇：目前以個人為計征單位，若改為以家庭為單位，能更精準(zhǔn)地體現(xiàn)家庭整體負(fù)擔(dān)，更貼合婚姻、育兒等實際情況，提升稅收公平性，這也是未來值得深入探討的方向。
經(jīng)濟觀察報：2018 年改革把基本減除費用提到 5000 元/月后，再未動態(tài)調(diào)整。若用“CPI(居民消費價格指數(shù))+工資中位數(shù)”雙掛鉤的自動指數(shù)化機制，每年小幅上調(diào)，能否既保護低收入，又避免“一次性大幅提高”帶來的財政收入驟降?
李華： 要回答這個問題，首先需要探討的是，個人所得稅基本減除費用標(biāo)準(zhǔn)(目前為每月5000元)是否應(yīng)當(dāng)動態(tài)調(diào)整以及如何調(diào)整。
這涉及兩個核心問題：一是如何理解5000元這一標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性與合理性；二是調(diào)整機制應(yīng)該如何設(shè)計。就標(biāo)準(zhǔn)的合理性而言，關(guān)鍵在于判斷5000元是否能夠覆蓋居民基本生活開支。如果這一標(biāo)準(zhǔn)與大多數(shù)人的基本生活費用相差不大，甚至略有超出，那么在一定時期內(nèi)保持穩(wěn)定是可行的，不需要頻繁調(diào)整。
如果需要調(diào)整，一種較為可行的方式是參考物價指數(shù)，比如CPI和工資中位數(shù)的變動情況。這種機制綜合考慮了兩個因素：一是物價水平的上漲，二是居民收入水平的變化。通過掛鉤這兩項指標(biāo)，可以在一定程度上實現(xiàn)個人所得稅扣除標(biāo)準(zhǔn)的動態(tài)適應(yīng)性，使其更貼合經(jīng)濟實際與民生需求。
但在實際操作中，這種調(diào)整機制可能面臨一些問題。一方面，CPI通常以年度為周期統(tǒng)計，而工資中位數(shù)的數(shù)據(jù)在統(tǒng)計口徑、頻率和覆蓋面上也存在局限；另一方面，如果采用全國統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，可能無法準(zhǔn)確反映不同地區(qū)的實際生活成本差異。但如果允許各地差異化設(shè)置扣除標(biāo)準(zhǔn)，可能引發(fā)區(qū)域間稅制差異過大，影響稅制的統(tǒng)一性與公平性。這兩點是當(dāng)前設(shè)計動態(tài)調(diào)整機制時需要重點權(quán)衡的問題。
經(jīng)濟觀察報：未來個人所得稅改革還有哪些可能的優(yōu)化方向，以更好地發(fā)揮調(diào)節(jié)收入分配、促進共同富裕的作用?
李華： 主要方向是強化“控高”和減輕中低收入群體負(fù)擔(dān)。強化高收入群體的“控高”功能，是調(diào)節(jié)收入分配的重要舉措。重點是通過適當(dāng)提高富裕群體的個人所得稅稅率，同時加強稅收監(jiān)管，實現(xiàn)對過高收入的合理調(diào)節(jié)。此外，要注重減輕中低收入群體的稅收負(fù)擔(dān)，以促進稅收公平。
從國際對比來看，國外個人所得稅基本費用扣除(如免征額、寬免額等類似定義)與最低生活保障金、貧困線的差距幾乎控制在2倍以內(nèi)。然而在中國，2020 年個人所得稅基本費用扣除是最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的4.03—13.90 倍，是貧困線的15倍左右，這表明中國個人所得稅基本費用扣除與后兩者的差距較大。
但實際上，按照功能定位，個人所得稅基本費用扣除側(cè)重于“基本”生活保障，最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)側(cè)重于滿足“必需”生存需求，貧困線側(cè)重于保障“溫飽”水平，所以三者之間存在一定差距是較為合理的。
提高個人所得稅基本費用扣除標(biāo)準(zhǔn)，在高收入階層稅基減少和稅率降低的情況下，若低收入群體占比較高，甚至可能會惡化收入分配效果，實施累退式費用扣除制度有助于糾正這一負(fù)面效應(yīng)。
加拿大、韓國和芬蘭的累退比率法雖然具體制度有所不同，但總體原則一致，即不同收入水平的人群扣除額不同，收入越高，扣除額越小。建議中國可以適時引入這一累退扣除方式，打破高費用扣除、低稅制覆蓋的不利局面，進一步促進收入公平分配。
經(jīng)濟觀察報：這些年諸多稅務(wù)案件出現(xiàn)了將個人所得稅轉(zhuǎn)化為企業(yè)所得稅的問題，背后原因是個人所得稅最高稅率45%，企業(yè)所得稅25%。這種現(xiàn)象該如何看待?
李華： 關(guān)于個人所得稅與企業(yè)稅稅負(fù)差異引發(fā)的問題，其中個人所得稅最高稅率為45%，企業(yè)所得稅稅率為25%，二者存在明顯的稅負(fù)差異。從稅負(fù)水平上看，這種差異造成了一些影響，這反映出個人所得稅和企業(yè)所得稅之間存在稅負(fù)平衡以及稅負(fù)連貫性的問題，不同稅種之間可能沒有形成合理的合力。
這也導(dǎo)致對比個人所得稅和企業(yè)所得稅，若個人通過投資或獲取資本利得等方式的整體稅負(fù)可能就會比較低。
這種稅負(fù)差異在現(xiàn)實中催生了避稅和稅收籌劃問題。比如，就會有納稅人將個人收入轉(zhuǎn)化為獨資企業(yè)或合伙企業(yè)的收入，甚至采取核定征收的方式來繳稅，近年來稅務(wù)部門已經(jīng)收緊了相關(guān)政策。此外，還存在個人將一些消費列支到公司當(dāng)中，以此避免利潤分配，或者出現(xiàn)高額個人所得稅情況下，在公司環(huán)節(jié)進行福利支出的現(xiàn)象，也就是個人消費轉(zhuǎn)由公司承擔(dān)。
從國際對比來看，中國45%的個人所得稅稅率與新加坡等地區(qū)相比差異較大。這種高稅率可能不利于人才的引進和對人才的激勵。
為解決上述問題，有以下幾種思路，各有優(yōu)劣：一是降低個人所得稅最高稅率，這可能會與追求公平的要求產(chǎn)生一定矛盾；二是提高企業(yè)所得稅稅率，這會導(dǎo)致資本外流，對投資和創(chuàng)新等產(chǎn)生不利影響，也不是合適的方案。
綜合來看，短期內(nèi)較為可行的方案是將資本所得和勞動所得合并到個人的其他收入當(dāng)中，采用統(tǒng)一的綜合稅制。這樣做一定程度上能夠解決稅負(fù)不公問題，壓縮稅收籌劃的空間。不過，該方案的實施前提是征管要精準(zhǔn)到位，能夠準(zhǔn)確掌握個人收入信息，同時優(yōu)化稅率，如此才是一個相對折中且可行的辦法。