作者：東北財(cái)經(jīng)大學(xué)原校長、教授 呂煒
財(cái)政既是地方政府推進(jìn)治理的重要工具，也是我們觀察地方政府行為背后邏輯的窗口。
從40多年改革開放歷程來看，地方政府是推動(dòng)中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要力量。政府與市場(chǎng)關(guān)系的調(diào)整、政府間關(guān)系的調(diào)整貫穿改革全過程，財(cái)政體制的演進(jìn)正是這些關(guān)系調(diào)整的重要體現(xiàn)。比如，通過“放權(quán)讓利”激活市場(chǎng)要素，通過統(tǒng)一稅制形成公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，通過實(shí)施分稅制明確中央與地方的權(quán)責(zé)關(guān)系、激發(fā)地方活力，等等。
我曾用“包容性財(cái)政體制”來描述這些現(xiàn)象，其中包含的核心問題是：如何在一個(gè)制度演進(jìn)過程中維持財(cái)政體制的彈性，既實(shí)現(xiàn)中央政府的改革目標(biāo)，又釋放地方政府活力。但是，這條路走到現(xiàn)在似乎遇到了“瓶頸”。土地財(cái)政式微之后，地方政府的財(cái)力來源日益萎縮，新的出路尚在尋找。于是，一些人開始質(zhì)疑分稅制，認(rèn)為是“分稅制讓地方?jīng)]錢了，所以只好搞土地財(cái)政，結(jié)果反過來被土地財(cái)政‘反噬’，導(dǎo)致了現(xiàn)在的困境。”但我認(rèn)為，從財(cái)力增長的角度來看，實(shí)施分稅制改革后，“蛋糕”是迅速做大的，而且在較長時(shí)間內(nèi)保持了高速增長。那么，到底是“分稅制讓地方?jīng)]錢了”，還是“地方政府的行為沖動(dòng)在那個(gè)階段更強(qiáng)烈了”？地方政府究竟需要多少錢才算“有錢”？地方政府行為的邊界在哪里？
我個(gè)人的看法是：地方政府行為和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系，可能最終決定了財(cái)政體制應(yīng)該是什么樣子。假設(shè)地方政府未來“又有錢了”，它們會(huì)怎么做？是否會(huì)回到以投資拉動(dòng)的老路，又能再次帶動(dòng)增長、創(chuàng)造財(cái)源？這些邏輯都未必成立。我們不能簡單地說“因?yàn)闆]錢所以沒有手段推動(dòng)增長”，也不能簡單地說“有錢了就一定有能力實(shí)現(xiàn)增長”。今天，財(cái)政能力、地方政府行為邊界、經(jīng)濟(jì)發(fā)展路徑三者之間的關(guān)系正在發(fā)生變化。我們應(yīng)以中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)踐為依托，重新思考財(cái)政體制的定位與設(shè)計(jì)。我們的財(cái)政體制，既不能完全套用西方的模板來框定，也不能完全放任現(xiàn)存的地方政府行為無限拓展。
既然財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)與支柱，那么財(cái)政體制的研究必須服從和服務(wù)于國家治理。財(cái)政學(xué)已不能僅僅作為應(yīng)用經(jīng)濟(jì)學(xué)的二級(jí)學(xué)科來看，它越來越多地跨界政治、治理、制度等領(lǐng)域。中國的財(cái)政體制有其獨(dú)特性，研究中國的財(cái)政體制，也要走出一條有中國特色的理論與實(shí)踐路徑。