近日，在歷經(jīng)3周的激烈討論后，聯(lián)合國國際稅務合作框架公約職權(quán)范圍起草特設委員會第二次會議以110票同意、44票棄權(quán)、8票反對的表決結(jié)果通過了《國際稅務合作框架公約職權(quán)范圍（草案）》，并同意將該草案提交至第79屆聯(lián)合國大會投票表決。
兼顧各方訴求
2022年，第77屆聯(lián)合國大會第244號決議首次提出要制定國際稅務合作框架，加強國際稅務合作（第77/244號決議）。2023年12月22日，第78屆聯(lián)合國大會第25次會議進行表決，通過了《在聯(lián)合國促進包容和有效的國際稅務合作》決議（第78/230號決議）。第78/230號決議強調(diào)需要制定一個更加具有包容性、有效性的聯(lián)合國《國際稅務合作框架公約》來開展國際稅務合作，使聯(lián)合國在國際稅收政策制定和執(zhí)行中發(fā)揮更大作用，并幫助加快實現(xiàn)《亞的斯亞貝巴行動議程》及《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》中提到的促進國際稅收合作和提高發(fā)展中國家稅收能力的愿景。第78/230號決議提到：“設立一個由會員國主導的、不限成員名額的、特設政府間委員會，負責起草聯(lián)合國國際稅務合作框架公約的職權(quán)范圍”。
決議提請?zhí)卦O委員會在擬訂框架公約的職權(quán)范圍草案時，考慮所有國家，特別是發(fā)展中國家的需要、優(yōu)先事項和能力；采取全面、可持續(xù)發(fā)展的視角，考慮與其他重要經(jīng)濟、社會和環(huán)境政策領域的相互作用；同時考慮到國際稅收制度需要有足夠的靈活性和韌性，以確保隨著技術和商業(yè)模式以及國際稅務合作形勢的發(fā)展取得公平結(jié)果。
據(jù)了解，職權(quán)范圍草案涵蓋了諸多關鍵要素，例如公平分配征稅權(quán)、遏制非法資金流動以及對跨國企業(yè)和超級富豪征稅等。亞非拉等地區(qū)發(fā)展中國家絕大多數(shù)投贊成票支持該草案，而美國、澳大利亞、加拿大、以色列、日本、新西蘭、韓國、英國8國投下反對票，歐盟駐聯(lián)合國代表團投棄權(quán)票。對比上次對開啟國際稅務合作的議案進行表決的情況，投反對票的國家數(shù)量已從48個大幅下降到8個，說明這份公約正逐漸得到重視和認可。
草案包含五部分內(nèi)容
《國際稅務合作框架公約職權(quán)范圍（草案）》包括導言、結(jié)構(gòu)要素、議定書、談判的方法和時間表、支持談判委員會工作的資源五部分內(nèi)容。
導言部分認為，框架公約的制定既是對現(xiàn)有國際稅務合作機制的補充和完善，更是對全球稅收治理體系的重要貢獻。
結(jié)構(gòu)要素部分包括序言、目標、原則、承諾事項、能力建設及其他要素。序言明確了制定框架公約的法律和政策依據(jù)，即聯(lián)合國第78/230號決議、第77/244號決議、《亞的斯亞貝巴行動議程》及《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》。草案為制定框架公約提出三大目標：建立內(nèi)容和程序上包容且有效的國際稅務合作，建立一個能夠持續(xù)應對現(xiàn)有和未來稅務相關挑戰(zhàn)的治理體系，建立一個包容、公正、透明、高效、公平和有效的國際稅收體系。如果這三大目標實現(xiàn)，將有助于加強國際稅收規(guī)則的合法性、確定性、韌性和公平性。草案提到，框架公約應明確說明指導實現(xiàn)其目標的九項原則：在方法和范圍上應具有普遍性、尊重國家主權(quán)、與國際人權(quán)法義務的一致性、全面的發(fā)展視角、靈活性、簡單性和易執(zhí)行性、確定性、透明度、問責制等。草案還就推動國際稅務合作作出承諾，承諾涉及包括但不限于公平分配征稅權(quán)，對跨國企業(yè)公平征稅，提高涉稅信息透明度，實現(xiàn)涉稅信息交換，解決與稅收相關的非法資金流動問題，打擊高凈值人群的逃稅、避稅，預防和解決稅收爭議等方面。草案提出，無論大型跨國企業(yè)在哪里經(jīng)營都將繳納公平份額的稅款，預計將為許多國家特別是全球南方國家?guī)泶罅款~外稅收。在國際稅務合作中，確保所有國家能夠包容且有效地參與至關重要，這要求制定的程序必須考慮到各會員國不同的實際需求以及當前重點關注的事項和稅收治理能力水平。要幫助發(fā)展中國家進行能力建設和提供技術支持，要幫助會員國特別是發(fā)展中國家加強國際稅收管理制度的能力建設，以確保其稅收治理能力達到有效參與國際稅收合作并實施框架公約的水平。
議定書是框架公約的重要組成部分，是具有法律約束力的獨立文件，用于實施或詳細闡述框架公約的內(nèi)容。議定書的設置，為框架公約的具體實施提供了靈活性和針對性，使得框架公約能夠針對不同國家和地區(qū)的特定需求進行調(diào)整。早期議定書的制定是框架公約實施的重要步驟。其中，第1份早期議定書針對數(shù)字化經(jīng)濟中跨境服務稅收問題，是應對當前全球經(jīng)濟發(fā)展趨勢的重要舉措。第2份早期議定書的主題將在政府間談判委員會的組織會議上決定，可能包括數(shù)字經(jīng)濟征稅、打擊非法資金流動、預防和解決跨境稅收爭議、高凈值個人逃稅問題等。這些議題都是當前國際稅務合作中的熱點和難點問題。除了早期議定書外，還可以考慮就其他議題制定議定書，如環(huán)境挑戰(zhàn)方面的稅務合作、稅收信息交換、稅收征管互助以及有害稅收實踐等。
草案鼓勵會員國充分參與框架公約的談判，這不僅有助于確保談判的廣泛性和深入性，也有助于提高框架公約的接受度和執(zhí)行力。草案提到，框架公約應由會員國主導的談判委員會制定，談判委員會將在2025年—2027年每年至少舉行3次會議，每屆會議的會期不超過10個工作日。這樣的安排，既保證了談判的連續(xù)性和效率，又考慮了會員國的參與和協(xié)調(diào)。
草案還要求聯(lián)合國秘書長為談判委員會提供必要的設施和資源，包括技術秘書處和實務秘書處的支持。鼓勵有能力的會員國和其他利益相關方協(xié)助發(fā)展中國家（特別是最不發(fā)達國家）充分和有效參與談判，包括支付差旅費和住宿費以及進行能力建設等。
三種態(tài)度鮮明
非洲國家是這次投票支持草案的主力，絕大部分拉丁美洲國家（阿根廷除外）對草案也表示大力支持。支持草案的國家聚焦于深化國際稅收領域的協(xié)作、確保稅收制度的公正性與透明度、強化能力構(gòu)建與技術支持，以及推動聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展目標的實現(xiàn)。這些國家相信，草案中提到的框架公約的目標、原則及承諾，將構(gòu)建起更為健全的信息交換與稅務合作框架，進而顯著提升對跨國避稅行為的打擊效能，促進國際稅收體系的公平性，有效遏制稅基侵蝕與利潤轉(zhuǎn)移，確?？鐕髽I(yè)在全球范圍內(nèi)承擔其應盡的納稅責任，這對于發(fā)展中國家而言意義重大。
反對草案的澳大利亞、加拿大、以色列、日本、新西蘭、韓國、英國和美國認為，草案制定的職權(quán)范圍凌駕于經(jīng)濟合作與發(fā)展組織主導的“雙支柱”國際稅改方案之上。美國駐聯(lián)合國代表團認為，草案的通過缺乏重要國家支持，考慮到其他論壇正在進行的國際稅務合作，希望看到草案與其他國際稅務合作形成互補。
事實上，“雙支柱”方案推進困難重重，2021年138個國家和司法管轄區(qū)原則上同意實施后，該方案一直進展緩慢，美國猶豫不決的態(tài)度是最重要原因。
從深層次來看，以美英為代表的部分發(fā)達國家是大多數(shù)最大、最賺錢的跨國公司的總部所在地。他們憂慮框架公約可能侵蝕其稅收主權(quán)，限制其在相關領域內(nèi)的政策靈活性，進而影響其稅收制度的運作。他們還認為，框架公約可能會削弱其稅基穩(wěn)固性及金融市場的國際競爭力，導致這些地區(qū)稅收來源的縮減，進而對當?shù)亟?jīng)濟繁榮與金融穩(wěn)定構(gòu)成潛在威脅。此外，部分投反對票的國家認為，國際稅務合作與信息共享機制可能增加額外的行政成本。
歐盟駐聯(lián)合國代表團對投下棄權(quán)票作出解釋：“盡管我們以開放和合作的精神參與了討論，但令人遺憾的是，職權(quán)范圍草案并未充分反映我們關注的關鍵點。為了有效和可持續(xù)地運作，我們還需要確?？蚣芄s充分考慮其他論壇正在進行的國際稅務合作?！?/font>