Tax100 稅百
標(biāo)題: 新一輪財(cái)稅改革前瞻：央地稅制再協(xié)調(diào) [打印本頁(yè)]
作者: ouyangcheng 時(shí)間: 2024-7-22 14:34
標(biāo)題: 新一輪財(cái)稅改革前瞻：央地稅制再協(xié)調(diào)
導(dǎo)讀
壹 || 需要通過(guò)深化稅制改革，如完善地方稅體系，增強(qiáng)地方政府的財(cái)政自主權(quán)，可以從根本上提升其收入能力，減輕對(duì)中央轉(zhuǎn)移支付的依賴。貳 || 分稅制改革是中國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)，財(cái)稅改革主要原則和 脈絡(luò)，其關(guān)鍵在于協(xié)調(diào)中央和地方的財(cái)力、事權(quán)分配，并通過(guò)這種協(xié)調(diào)和規(guī)范，更好地厘清政府和市場(chǎng)的關(guān)系。
繼1994年和2014年兩輪財(cái)稅體制改革，2024年中國(guó)即將推進(jìn)又一輪財(cái)稅體制改革。二十大報(bào)告提出，“健全現(xiàn)代預(yù)算制度，優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)，完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系”。2023年12月召開(kāi)的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出，謀劃新一輪財(cái)稅改革。
謀劃新一輪的財(cái)稅改革，依然在分稅制的原則下進(jìn)行。
2024年3月，財(cái)政部部長(zhǎng)藍(lán)佛安在《堅(jiān)定信心 真抓實(shí)干 扎實(shí)實(shí)施積極的財(cái)政政策》一文中提到“堅(jiān)持分稅制改革基本原則，并與黨的十八大以來(lái)財(cái)稅體制改革成果相銜接，持續(xù)深化財(cái)稅體制改革。”
分稅制是指在劃分中央與地方事權(quán)的基礎(chǔ)上，確定中央與地方財(cái)政支出范圍，并按稅種劃分中央與地方預(yù)算收入的財(cái)政管理體制。
1994年，中國(guó)實(shí)施了分稅制財(cái)政體制改革，2014年深化財(cái)稅體制改革也在分稅制原則下進(jìn)行。
多位研究者認(rèn)為，分稅制改革的核心在于重塑中央和地方的財(cái)力分配關(guān)系。在1994年分稅制改革中，央地關(guān)系改變，中央財(cái)力得到加強(qiáng)；而即將推動(dòng)的這一輪財(cái)稅體制改革中，也有可能通過(guò)稅收制度和財(cái)政支出制度的調(diào)整，進(jìn)一步協(xié)調(diào)中央和地方財(cái)力關(guān)系。
粵開(kāi)證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家羅志恒說(shuō)，與其陷入“地方稅種”體系中，不如更加務(wù)實(shí)地構(gòu)建“地方稅收”體系，即以共享稅為主，實(shí)現(xiàn)中央地方收益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。
澳洲會(huì)計(jì)師公會(huì)華東和華中區(qū)委員會(huì)會(huì)長(zhǎng)諸斌認(rèn)為，未來(lái)改革可能會(huì)在兩個(gè)方面體現(xiàn)出新的變化：一是在財(cái)政收入改革方面，將著重優(yōu)化地方政府的財(cái)政收入分配規(guī)則和地方稅收結(jié)構(gòu)。包括改革稅收分享辦法，完善地方稅種設(shè)立和中央與地方稅收共享規(guī)則。這旨在增強(qiáng)地方政府的財(cái)政自主性，促進(jìn)地方財(cái)政的穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展，提高整體經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的協(xié)調(diào)性。
二是在財(cái)政支出改革方面，重點(diǎn)將放在優(yōu)化政府支出結(jié)構(gòu)和提升資金使用效率上。改革措施包括：加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)領(lǐng)域、政府購(gòu)買服務(wù)和公共物品提供等方面的績(jī)效管理，減少一般性支出，完善財(cái)政資金直達(dá)機(jī)制，并推動(dòng)全面規(guī)范透明的預(yù)算制度和跨年度預(yù)算平衡機(jī)制，確保財(cái)政支出的合理性和效率。
中國(guó)全面深化改革的總體思路是：解決問(wèn)題。
自2014年深化財(cái)政體制改革后，中國(guó)經(jīng)濟(jì)十年出現(xiàn)諸多變動(dòng)，也給財(cái)稅體制帶來(lái)了新的挑戰(zhàn)，如地方財(cái)政壓力、財(cái)政可持續(xù)性等，這些也是此次改革要解決的問(wèn)題。
羅志恒說(shuō)，新一輪財(cái)稅體制改革要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)和方向有三：一是短期要化解面臨的宏觀稅負(fù)持續(xù)下行、財(cái)政緊平衡、地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)上升和土地財(cái)政向何處去的問(wèn)題。
二是中期要通過(guò)體制機(jī)制改革解決財(cái)政可持續(xù)性問(wèn)題，避免陷入財(cái)政危機(jī)。
三是長(zhǎng)期更要站在國(guó)家治理和國(guó)家戰(zhàn)略的高度，圍繞促進(jìn)共同富裕、推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展、構(gòu)建全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)、統(tǒng)籌發(fā)展與安全等戰(zhàn)略任務(wù)，構(gòu)建新的財(cái)政和稅收制度。
稅制改革預(yù)期
一位縣區(qū)財(cái)政部門(mén)的負(fù)責(zé)人對(duì)經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)表示，四年前，他剛做財(cái)政局長(zhǎng)的時(shí)候，就曾學(xué)習(xí)了分稅制改革歷史以及改革的內(nèi)容，此后對(duì)分稅制改革的重點(diǎn)還進(jìn)行過(guò)反復(fù)研究。
該負(fù)責(zé)人希望能夠通過(guò)此輪改革理順中央與地方的財(cái)政關(guān)系，特別是稅種分享的關(guān)系。他說(shuō)，當(dāng)前地方財(cái)政困難的原因在于稅源收入少。舉例來(lái)說(shuō)，增值稅收入中央和地方的分成是5:5，但這是中央與地方的整體分成，省以下還有市縣區(qū)鄉(xiāng)三級(jí)政府，均分下來(lái)，每級(jí)地方政府獲得的財(cái)力更少，其他分享稅也是如此。
上述負(fù)責(zé)人說(shuō)，地方政府的財(cái)權(quán)或者財(cái)力越來(lái)越小，與此對(duì)應(yīng)的，事權(quán)卻越來(lái)越多。“好聽(tīng)叫事權(quán)下放，不好聽(tīng)叫事情都下到地方了。”
上述負(fù)責(zé)人稱，這也導(dǎo)致財(cái)權(quán)與事權(quán)越來(lái)越不匹配。各級(jí)事權(quán)壓到基層，基層疲于應(yīng)付，但是事權(quán)回收會(huì)更困難。所以有些時(shí)候會(huì)出現(xiàn)，政策是好的，基層念歪了的現(xiàn)象。
諸斌說(shuō)，需要通過(guò)深化稅制改革，如完善地方稅體系，增強(qiáng)地方政府的財(cái)政自主權(quán)，可以從根本上提升其收入能力，減輕對(duì)中央轉(zhuǎn)移支付的依賴。
羅志恒認(rèn)為，中國(guó)有18個(gè)稅種，對(duì)應(yīng)5級(jí)政府。營(yíng)改增后，調(diào)整了增值稅收入分配比例，地方政府一般公共預(yù)算收入占比總體平穩(wěn)，約54%。但由于地方失去了營(yíng)業(yè)稅這個(gè)主體稅種，取而代之的是增值稅、企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅的共享稅，這也對(duì)構(gòu)建地方稅種體系產(chǎn)生了較大的沖擊。
羅志恒說(shuō)，與其陷入“地方稅種”體系中，不如更加務(wù)實(shí)地構(gòu)建“地方稅收”體系，即以共享稅為主，實(shí)現(xiàn)中央地方收益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。
近年，提高直接稅比重作為解決方案之一也被反復(fù)討論。羅志恒說(shuō)，直接稅主要包括財(cái)產(chǎn)稅和所得稅。在房地產(chǎn)稅、遺產(chǎn)與贈(zèng)與稅等均難以推出的情況下，提高直接稅比重主要依賴于個(gè)稅。
諸斌表示，伴隨財(cái)政體制的改革變遷，中國(guó)政府間事權(quán)劃分也處于改革探索進(jìn)程中。做大“蛋糕”才能有利于分好“蛋糕”。在新一輪的財(cái)稅改革中，應(yīng)堅(jiān)持激勵(lì)相容原則，通過(guò)財(cái)稅體制改革，進(jìn)一步激勵(lì)各級(jí)政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)、培植財(cái)源的積極性。
做大“蛋糕”方面，諸斌建議，實(shí)施優(yōu)化增值稅、消費(fèi)稅和個(gè)人所得稅等主要稅種的結(jié)構(gòu)和分配政策。具體來(lái)說(shuō)，實(shí)施簡(jiǎn)化增值稅稅率結(jié)構(gòu)、擴(kuò)大消費(fèi)稅覆蓋范圍以及加強(qiáng)對(duì)超高收入個(gè)人所得稅的調(diào)節(jié)。這些措施旨在平衡稅收的調(diào)節(jié)功能和籌資財(cái)政收入的功能，從而在擴(kuò)大稅收的覆蓋面的同時(shí)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和社會(huì)公平。
分好“蛋糕”則是在財(cái)政收入和支出改革方面，將重點(diǎn)優(yōu)化地方政府的財(cái)政收入分配規(guī)則和稅收結(jié)構(gòu)，涵蓋改革稅收分享機(jī)制、完善地方稅種設(shè)立和中央與地方稅收共享規(guī)則，并著眼于優(yōu)化政府支出結(jié)構(gòu)和提升資金使用效率，通過(guò)強(qiáng)化績(jī)效管理、推動(dòng)透明的預(yù)算制度等改革措施。
諸斌還提到，在新一輪的財(cái)稅改革中，地方財(cái)政壓力及債務(wù)管控等問(wèn)題是一個(gè)必須思考的問(wèn)題。改革應(yīng)著眼于建立更加透明、可控的地方債務(wù)管理體系，包括但不限于設(shè)置合理的債務(wù)上限、強(qiáng)化債務(wù)審計(jì)與監(jiān)控，以及探索多元化融資渠道，如發(fā)行市政債券，以替代傳統(tǒng)的銀行貸款等。
財(cái)稅改革邏輯
1987年10月，黨的十三大報(bào)告中提出，要“在合理劃分中央和地方財(cái)政收支范圍的前提下實(shí)行分稅制”。1992年黨的十四大報(bào)告提出，“要逐步實(shí)行稅利分流和分稅制”，同年中央選擇天津等九個(gè)地區(qū)進(jìn)行分稅制試點(diǎn)。
由財(cái)政部稅政司原司長(zhǎng)劉克崮主編的《中國(guó)財(cái)稅改革三十年》一書(shū)中提到，財(cái)政部原部長(zhǎng)助理韓國(guó)春在接受采訪時(shí)說(shuō)：“1994年1月1日起全面實(shí)施的工商稅制改革和分稅制財(cái)政管理體制的改革，是一次歷史性的選擇，是建立適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的中國(guó)財(cái)稅體制的一次重大改革，對(duì)促進(jìn)整個(gè)經(jīng)濟(jì)體制改革、擴(kuò)大對(duì)外開(kāi)放和國(guó)民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)、快速、健康發(fā)展，都具有深遠(yuǎn)的意義。”
分稅制改革是中國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)，財(cái)稅改革主要原則和脈絡(luò)，其關(guān)鍵在于協(xié)調(diào)中央和地方的財(cái)力、事權(quán)分配，并通過(guò)這種協(xié)調(diào)和規(guī)范，更好地厘清政府和市場(chǎng)的關(guān)系。
韓國(guó)春在上述書(shū)中也提及，分稅制財(cái)政管理體制改革之前，財(cái)政管理體制存在不少問(wèn)題：一是稅收制度不規(guī)范、不健全，不同經(jīng)濟(jì)成分和不同經(jīng)營(yíng)形式的企業(yè)所得稅制不統(tǒng)一，內(nèi)外資企業(yè)流轉(zhuǎn)稅制不統(tǒng)一；二是國(guó)家與國(guó)有企業(yè)利潤(rùn)分配關(guān)系沒(méi)有理順，企業(yè)普遍實(shí)行的承包制不利于企業(yè)之間公平競(jìng)爭(zhēng)，制約了財(cái)政收入的合理增長(zhǎng)；三是財(cái)政包干體制不利于正確處理中央與地方的分配關(guān)系，導(dǎo)致中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入的比重不斷下降，而且阻礙了全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)的形成和生產(chǎn)力的合理布局。與此同時(shí)，財(cái)政運(yùn)行機(jī)制也出現(xiàn)了許多紊亂現(xiàn)象，財(cái)政收入流失嚴(yán)重；社會(huì)分配秩序混亂，越來(lái)越多的部門(mén)與財(cái)政并行參與國(guó)民收入分配，大大降低了國(guó)家財(cái)政的分配協(xié)調(diào)功能。在這種情況下，對(duì)已經(jīng)存在不少問(wèn)題的財(cái)政體制進(jìn)行改革就顯得十分必要了。
1994年分稅制改革后，2014年中國(guó)進(jìn)行了新一輪的財(cái)稅改革，時(shí)任財(cái)政部部長(zhǎng)樓繼偉表示，此輪財(cái)稅改革的主要思路是：完善立法、明確事權(quán)、改革稅制、穩(wěn)定稅負(fù)、透明預(yù)算。
樓繼偉在2014年還提到，當(dāng)前我國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)由高速向中高速的換擋期、從中等收入國(guó)家向高收入國(guó)家跨越的關(guān)鍵期、改革發(fā)展由經(jīng)濟(jì)社會(huì)向“五位一體”統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的轉(zhuǎn)換期，中長(zhǎng)期的“三期疊加”，使財(cái)政運(yùn)行環(huán)境發(fā)生重大變化。從大的趨勢(shì)看，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，社會(huì)公共風(fēng)險(xiǎn)持續(xù)增加，國(guó)家治理復(fù)雜性加深，政府職能逐步拓展，越來(lái)越需要強(qiáng)大的財(cái)政來(lái)支撐國(guó)家治理、保障政府履行職能，為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)有效運(yùn)轉(zhuǎn)提供服務(wù)和創(chuàng)造公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。因此，深化財(cái)稅體制改革、建立現(xiàn)代財(cái)政制度，是完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制、加快轉(zhuǎn)變政府職能的迫切需要，是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)穩(wěn)定健康發(fā)展的必然要求，是建立健全現(xiàn)代國(guó)家治理結(jié)構(gòu)、實(shí)現(xiàn)國(guó)家長(zhǎng)治久安的重要保障。
2024年，是分稅制改革30周年。2024年3月，藍(lán)佛安在其《堅(jiān)定信心真抓實(shí)干 扎實(shí)實(shí)施積極的財(cái)政政策》一文中描述，科學(xué)謀劃新一輪財(cái)稅體制改革……在保持宏觀稅負(fù)和基本稅制穩(wěn)定前提下，研究?jī)?yōu)化稅制結(jié)構(gòu)，健全地方稅體系，完善綠色稅收制度，推進(jìn)非稅收入改革。研究完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系，探索建立促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展的轉(zhuǎn)移支付激勵(lì)約束機(jī)制。研究完善財(cái)政體制，加快推進(jìn)省以下財(cái)政體制改革，健全財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度。
中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)稅研究中心主任楊志勇在《謀劃新一輪財(cái)稅體制改革——如何破題》一文中認(rèn)為，分稅制的基本框架在新一輪財(cái)稅改革中是需要保留的。對(duì)于任何一個(gè)大國(guó)來(lái)說(shuō)，只要實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，分稅制是常用的財(cái)政管理體制。現(xiàn)代國(guó)家財(cái)政收入的主要收入形式是稅收，處理中央和地方財(cái)政關(guān)系的重要內(nèi)容之一自然是在中央和地方之間劃分稅收，分稅是現(xiàn)代財(cái)政體制不可或缺的內(nèi)容。
諸斌認(rèn)為，分稅制改革將重點(diǎn)圍繞以下幾個(gè)方面進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整：一是強(qiáng)化地方稅體系建設(shè)。在保持宏觀稅負(fù)總體穩(wěn)定的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完善地方稅種結(jié)構(gòu)。增加地方政府的財(cái)政收入來(lái)源，提升其財(cái)政自主權(quán)和可持續(xù)發(fā)展能力；二是健全中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付制度。完善轉(zhuǎn)移支付的結(jié)構(gòu)和機(jī)制，確保資金使用效率和效果，促進(jìn)公共服務(wù)的均等化，同時(shí)進(jìn)一步明確中央地方的財(cái)政責(zé)任；三是重構(gòu)中央地方財(cái)政關(guān)系。通過(guò)分稅制的優(yōu)化改革，重新定義中央和地方在財(cái)政收支上的角色和責(zé)任定位，使地方政府能夠更好地適應(yīng)和引領(lǐng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要。
羅志恒認(rèn)為，財(cái)政體制改革的核心是“政”。這個(gè)“政”是指政府職能，是指政府的規(guī)模，更是指政府與市場(chǎng)的邊界，這也是探索新一輪財(cái)稅體制改革的前提條件。近年來(lái)，財(cái)政的核心癥結(jié)在于有限財(cái)力與無(wú)限支出責(zé)任之間的矛盾，這一定程度上源于政府與市場(chǎng)的邊界越發(fā)不清晰，政府的兜底責(zé)任增加有關(guān)。具體體現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)財(cái)政化，包括房地產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)財(cái)政化、金融風(fēng)險(xiǎn)財(cái)政化、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)財(cái)政化、超前承諾財(cái)政化等。
| 歡迎光臨 Tax100 稅百 (http://www.hjtg28.cn/) |
Powered by Discuz! X5.1 |