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Tax100 稅百

標(biāo)題: 促進(jìn)人口高質(zhì)量發(fā)展的稅收政策完善 [打印本頁]

作者: 李威03 時(shí)間: 2023-10-11 12:45
標(biāo)題: 促進(jìn)人口高質(zhì)量發(fā)展的稅收政策完善

作者：
何代欣（中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院）
朱鈺鳳（中國(guó)人口與發(fā)展研究中心）

習(xí)近平總書記主持召開二十屆中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第一次會(huì)議時(shí)強(qiáng)調(diào)：“人口發(fā)展是關(guān)系中華民族偉大復(fù)興的大事，必須著力提高人口整體素質(zhì)，以人口高質(zhì)量發(fā)展支撐中國(guó)式現(xiàn)代化。”稅收在國(guó)家治理中發(fā)揮著基礎(chǔ)性、支柱性、保障性作用。充分運(yùn)用稅收政策，提高人口整體素質(zhì)、推動(dòng)人口高質(zhì)量發(fā)展格局的形成，對(duì)支撐中國(guó)式現(xiàn)代化具有重要的戰(zhàn)略意義。
稅收政策需要直面我國(guó)實(shí)現(xiàn)人口高質(zhì)量發(fā)展的三大挑戰(zhàn)：一是老齡化、少子化背后的生育意愿降低；二是人口分布不均衡背后的區(qū)域發(fā)展不均衡；三是人口素質(zhì)亟待提升背后的勞動(dòng)生產(chǎn)率不高。如何為人口高質(zhì)量發(fā)展配套有效的稅收政策？其實(shí)質(zhì)是要構(gòu)建一套促進(jìn)人口高質(zhì)量發(fā)展的稅收政策體系。理論上，稅收政策可以從供給側(cè)出發(fā)，在生育、區(qū)域發(fā)展、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和教育等方面提供配套支持；也可以從需求端著手，在消費(fèi)、社會(huì)福利和就業(yè)等領(lǐng)域給予支撐。本文試圖探討建立促進(jìn)人口高質(zhì)量發(fā)展的稅收政策框架，以期為接下來的政策部署與實(shí)施提供思路。

一、人口結(jié)構(gòu)、人口分布、人口質(zhì)量中的稅收政策缺失
（一）人口結(jié)構(gòu)：應(yīng)對(duì)老齡化與少子化仍顯不足
我國(guó)人口結(jié)構(gòu)逐漸呈現(xiàn)老齡化與少子化并存的現(xiàn)象。我國(guó)早在1999年就進(jìn)入老齡化社會(huì)。2011年，我國(guó)人口結(jié)構(gòu)又出現(xiàn)重大轉(zhuǎn)折，即16～59歲勞動(dòng)年齡人口首次出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)。我國(guó)16～59歲勞動(dòng)年齡人口占總?cè)丝诘谋戎貜?011年的69.8%下降至2022年的62%，65歲及以上人口占總?cè)丝诘谋戎貜?011年的9.1%上升到2022年的14.9%。這意味著當(dāng)前我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入深度老齡化社會(huì)。我國(guó)少子化問題也愈加嚴(yán)峻，近年來我國(guó)生育率持續(xù)下降，盡管國(guó)家逐漸放開生育，但是生育率水平?jīng)]有明顯上升，2022年人口出生率僅為6.77‰?？梢钥吹剑殡S著育齡婦女的生育意愿持續(xù)低迷，未來我國(guó)少子化問題將繼續(xù)存在。
應(yīng)對(duì)老齡化與少子化，人口政策是主導(dǎo)，稅收政策大有可為。一是稅收需要正視老齡化社會(huì)的現(xiàn)實(shí)問題。老齡化社會(huì)與擁有正常年齡結(jié)構(gòu)的社會(huì)有差異。稅收政策也需要作出相應(yīng)調(diào)整。目前看，我國(guó)稅收在促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展上的力度不夠，在鼓勵(lì)企業(yè)進(jìn)行適老產(chǎn)品生產(chǎn)和研發(fā)的優(yōu)惠不足。二是稅收需要減輕少子化對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的影響。一方面，少子化將導(dǎo)致社會(huì)產(chǎn)出和消費(fèi)整體下降。稅收政策作為財(cái)政政策組成，需要繼續(xù)發(fā)力，持續(xù)推進(jìn)減稅降費(fèi)難以避免。另一方面，少子化將導(dǎo)致社會(huì)政策向福利型轉(zhuǎn)變，而政府高福利支出要求政府擁有高收入。上述兩個(gè)方面情況彼此矛盾，因此，有必要進(jìn)一步探索新的稅收政策來應(yīng)對(duì)少子化問題。三是為了延緩老齡化、少子化的組合式?jīng)_擊，稅收還需體現(xiàn)提振生育意愿的作用。具體而言，我國(guó)鼓勵(lì)生育的補(bǔ)貼與稅收優(yōu)惠配合度不高，面向家庭的整體性生育優(yōu)惠政策尚未推出，這些都是稅收提振生育意愿所要面對(duì)的現(xiàn)實(shí)問題。
（二）人口分布：應(yīng)對(duì)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展與城鎮(zhèn)化過程中的人口問題較為吃力
我國(guó)區(qū)域之間人口分布不均的情況由來已久，主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面。一方面，地區(qū)之間人口分布不均。根據(jù)第七次全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)，2020年年底我國(guó)東部地區(qū)（北京、天津、河北、遼寧、上海、江蘇、浙江、福建、山東、廣東、海南）常住人口占總?cè)丝诘谋戎貫?4.13%，西部地區(qū)（四川、貴州、云南、西藏、陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆）常住人口占總?cè)丝诘谋戎貫?7.39%，兩者之間相差較大。另一方面，城鄉(xiāng)之間人口分布不均。大部分中青年人從農(nóng)村出來，留在農(nóng)村的基本為留守老人或者兒童，造成農(nóng)村人口老齡化問題愈加嚴(yán)峻。人口分布不均容易引起勞動(dòng)資源的錯(cuò)配，即勞動(dòng)資源匱乏地區(qū)的企業(yè)會(huì)出現(xiàn)“一人難求”的問題，勞動(dòng)資源充足地區(qū)的勞動(dòng)者會(huì)出現(xiàn)“一崗難求”的問題，最終導(dǎo)致區(qū)域間和城鄉(xiāng)間發(fā)展不均衡。
稅收政策可對(duì)優(yōu)化人口分布發(fā)揮積極作用，但還存在不少可改進(jìn)內(nèi)容。一是區(qū)域政策中的稅收協(xié)調(diào)不足影響到人口有序流動(dòng)和勞動(dòng)力優(yōu)化配置。區(qū)域之間的稅負(fù)競(jìng)爭(zhēng)以及地區(qū)稅收征管水平的高低對(duì)勞動(dòng)力居留與流動(dòng)意愿存在影響。一些地區(qū)個(gè)人所得稅“洼地”政策短期內(nèi)促進(jìn)了地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但引發(fā)的人口異常流動(dòng)，需要更多地區(qū)長(zhǎng)時(shí)間承擔(dān)，加劇了人口和人才的分布不均。差異化的產(chǎn)業(yè)稅收政策可能導(dǎo)致一部分企業(yè)為了達(dá)到享受更多稅收優(yōu)惠標(biāo)準(zhǔn)，跨區(qū)域、跨行業(yè)搶奪人才資源，形成人力資源錯(cuò)配，同時(shí)也可能削弱如高新技術(shù)企業(yè)優(yōu)惠政策等對(duì)促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、推動(dòng)創(chuàng)新發(fā)展的效果。此外，數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的稅收問題，例如對(duì)直播打賞、直播帶貨等收入存在區(qū)域間征管協(xié)調(diào)難題，由此產(chǎn)生了新的區(qū)域間、人群間收入不均衡。二是城鄉(xiāng)稅收調(diào)控力度差異大。城市居民與農(nóng)村居民之間的收入差距、消費(fèi)差距背后存在稅負(fù)的逆向分配。簡(jiǎn)單講，間接稅制度的累退性，難以解決收入分配調(diào)節(jié)問題，還存在拉大城鄉(xiāng)居民消費(fèi)差距的逆向分配情況。同時(shí)，不斷完善的個(gè)人所得稅專項(xiàng)附加扣除雖然體現(xiàn)了稅收的人文關(guān)懷，但個(gè)人所得稅納稅人大部分集中在城市，收入較低的農(nóng)村地區(qū)居民卻沒有辦法獲得個(gè)人所得稅專項(xiàng)附加扣除。這也是收入差距所導(dǎo)致的稅收調(diào)節(jié)有限的體現(xiàn)。
（三）人口質(zhì)量：應(yīng)對(duì)“人口紅利”向“人才紅利”轉(zhuǎn)型尚需探索
隨著我國(guó)人口總量的下降，我國(guó)的發(fā)展需要從依靠“人口紅利”向依靠“人才紅利”轉(zhuǎn)變。習(xí)近平總書記在黨的二十大報(bào)告中指出，人才是第一資源，要實(shí)施人才強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略。因此，我國(guó)需要加大對(duì)人才的培養(yǎng)。但是，我國(guó)仍然存在高端人才緊缺、人才培養(yǎng)體系不完善、吸引常住人才力度不夠等問題。此外，我國(guó)存在嚴(yán)重的勞動(dòng)力資源錯(cuò)配的問題，即教育設(shè)計(jì)與企業(yè)勞動(dòng)需求不匹配，造成勞動(dòng)力市場(chǎng)上同時(shí)出現(xiàn)“就業(yè)難”與“招聘難”的現(xiàn)象，造成勞動(dòng)力資源的浪費(fèi)。這需要教育制度的轉(zhuǎn)型升級(jí)。我國(guó)的發(fā)展從依靠“人口紅利”向依靠“人才紅利”轉(zhuǎn)變?nèi)栽谔剿鬟^程中，稅收政策在其中發(fā)揮著重要的作用。但是，現(xiàn)階段的稅收政策不能滿足“人口紅利”轉(zhuǎn)向“人才紅利”的需求，主要存在以下兩個(gè)方面的不足。
一是稅收政策缺乏鼓勵(lì)社會(huì)、家庭和個(gè)人對(duì)個(gè)人學(xué)習(xí)的投入。社會(huì)資金投入，對(duì)人的成長(zhǎng)、成才有不可替代的作用。在一些發(fā)達(dá)國(guó)家，社會(huì)公益組織能夠在稅收政策等鼓勵(lì)下，開展針對(duì)不同人群的培訓(xùn)和再教育，幫助他們提升各項(xiàng)技能，更好適應(yīng)社會(huì)需求。這很可能是我們社會(huì)未來的一個(gè)趨勢(shì)。我國(guó)的家庭普遍重視對(duì)教育的投入，但僅限于學(xué)歷教育階段，且很多中低收入家庭為此付出巨大。怎樣為普通家庭搭建一個(gè)有利于加大教育投入的稅收優(yōu)惠制度以及為中低收入家庭提供稅費(fèi)減免仍需要深入研究。人的成長(zhǎng)、成才離不開內(nèi)驅(qū)力，尤其是對(duì)自己的不斷投入，表現(xiàn)為終身學(xué)習(xí)。一些大中城市年輕人為了適應(yīng)激烈競(jìng)爭(zhēng)，在教育培訓(xùn)方面投入不少，但獲得的稅收支持不足。
二是稅收政策提升人口質(zhì)量的發(fā)力點(diǎn)不明確。近期大學(xué)生就業(yè)形勢(shì)開始嚴(yán)峻，這有經(jīng)濟(jì)波動(dòng)和疫情沖擊的原因，也有受教育年限與收益不匹配、專業(yè)與就業(yè)不匹配的影響。為此，稅收政策需要通過經(jīng)濟(jì)手段與教育改革一起，從過去關(guān)注教育數(shù)量即受教育年限，向關(guān)注教育質(zhì)量即技能培養(yǎng)方面轉(zhuǎn)型。另外，稅收政策促進(jìn)企業(yè)與社會(huì)組織共同開發(fā)“人才紅利”方面仍有提升空間。企業(yè)熟悉行業(yè)內(nèi)人才特點(diǎn)，社會(huì)組織了解行業(yè)人才群體狀況，但是目前，我國(guó)缺乏激勵(lì)企業(yè)進(jìn)行人力資本投資和激勵(lì)社會(huì)組織進(jìn)行人力資本開發(fā)的稅收政策。

二、促進(jìn)人口高質(zhì)量發(fā)展的稅收定位

彌補(bǔ)人口高質(zhì)量發(fā)展中稅收政策缺失的思路是找到問題關(guān)鍵并有效施策。本文將從三個(gè)方面來探索促進(jìn)人口高質(zhì)量發(fā)展的稅收定位，包括：減輕稅收負(fù)擔(dān)，提振生育意愿；發(fā)揮稅收的調(diào)節(jié)作用，優(yōu)化人口分布；發(fā)揮稅收的激勵(lì)作用，提高勞動(dòng)生產(chǎn)率。
（一）減輕稅收負(fù)擔(dān)，提振生育意愿
理論上，老齡化、少子化和人口總量下降是生育意愿持續(xù)走低的長(zhǎng)期結(jié)果。傳統(tǒng)上，稅收可從降低生育、養(yǎng)育成本入手提升生育意愿（馬珺，2022；景明禹，2021）。稅收政策要從適老化稅制轉(zhuǎn)型、降低少子化對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的影響和構(gòu)建生育友好型社會(huì)中找到定位與發(fā)力點(diǎn)。
一是適老化稅制轉(zhuǎn)型有助于改善家庭財(cái)務(wù)狀況，解決生育、養(yǎng)育后顧之憂。對(duì)于現(xiàn)階段我國(guó)大量城市家庭“四位老年人、兩個(gè)年輕人、一到兩個(gè)小孩”的家庭架構(gòu)，若能對(duì)現(xiàn)行稅制進(jìn)行適老化改造，有助于解決一半以上家庭成員的稅收負(fù)擔(dān)問題。具體看，鑒于退休后十年左右的老年人仍是參與就業(yè)的重要人群，可對(duì)他們的勞務(wù)所得個(gè)人所得稅設(shè)置稅收優(yōu)惠，增加這部分相對(duì)年輕的老年群體的可支配收入。從降低老年人消費(fèi)門檻方面，一方面，應(yīng)增加適老化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，并實(shí)施稅收優(yōu)惠政策；另一方面，可借鑒家電下鄉(xiāng)等面向特殊群體消費(fèi)的稅收政策辦法，制定面向老年人消費(fèi)的稅收優(yōu)惠政策。只有從收入與消費(fèi)兩個(gè)層面提升家庭成員中老年人的生存生活質(zhì)量，才有可能幫助家庭改善財(cái)務(wù)狀況，解決生育、養(yǎng)育的后顧之憂。
二是降低少子化對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的影響，有賴于稅收既能夠發(fā)揮促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的作用，又能夠籌集足夠的公共資金。各國(guó)經(jīng)驗(yàn)表明，少子化對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的影響首先是社會(huì)產(chǎn)出水平長(zhǎng)期走低。稅收政策應(yīng)利用其作為積極財(cái)政政策中重要構(gòu)成的地位，充分發(fā)揮稅收促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的作用。此外，稅收在籌集公共資金方面仍擔(dān)當(dāng)主力軍。穩(wěn)定稅收收入占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比重是稅收支撐經(jīng)濟(jì)社會(huì)平穩(wěn)運(yùn)行的關(guān)鍵。需要高度關(guān)注的是，整體性降低經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行成本要求減稅降費(fèi)趨勢(shì)不減，而確?；I集足夠公共資金又需要稅收收入不減。因此，要有更廣闊的思維和更強(qiáng)的行動(dòng)能力做到上述“既要、又要”的要求。稅收政策的有效設(shè)計(jì)和高效執(zhí)行是降低少子化對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展影響的核心。
三是提振生育意愿離不開稅收政策與其他政策的有效配合。理論上，稅收可以通過影響家庭收入或支出來鼓勵(lì)生育、養(yǎng)育。稅收支持是人口政策的制定和實(shí)施中不可或缺的內(nèi)容。對(duì)于提振生育意愿，不少國(guó)家有一整套各類政策相互搭配的辦法，如鼓勵(lì)生育的休假、補(bǔ)貼、稅收減免等（Billingsley 等，2014）。如果要制定一些對(duì)提振生育意愿比較有效的稅收政策，那么這些稅收政策就必須直擊生育行為的微觀機(jī)理。尤其是要充分認(rèn)識(shí)婚姻、家庭在生育意愿變化中的作用，運(yùn)用稅收工具來支持婚育。如工業(yè)化中后期，婚姻觀念多元化、家庭規(guī)模減小等對(duì)生育意愿沖擊較大。為了應(yīng)對(duì)上述變化，一些國(guó)家運(yùn)用稅收政策來鼓勵(lì)組成家庭，實(shí)現(xiàn)“1+1>2”的減稅效果；還有一些國(guó)家從支持家庭規(guī)模擴(kuò)大入手，推出家庭規(guī)模增加與減稅同步的稅收政策，為生育孩子提供較大幅度的稅收優(yōu)惠。這些舉措主要通過稅收工具促進(jìn)家庭穩(wěn)定，提升生育水平。同時(shí)，稅收政策與財(cái)政補(bǔ)貼之間的關(guān)系有必要加以區(qū)分。經(jīng)濟(jì)學(xué)上，減稅和補(bǔ)貼都具有收入效應(yīng)。但獲得等額收入對(duì)個(gè)人或家庭的效用并不一樣。這便要求評(píng)估稅收和補(bǔ)貼哪一個(gè)或者哪種組合對(duì)提振生育意愿更有效。一個(gè)基本判斷是，現(xiàn)階段我國(guó)對(duì)中高收入家庭減稅和補(bǔ)貼效果差異不大，但對(duì)低收入家庭而言，財(cái)政補(bǔ)貼效果可能更佳。
（二）發(fā)揮稅收的調(diào)節(jié)作用，優(yōu)化人口分布
理論上，人口分布是自然條件稟賦、社會(huì)資源分布和發(fā)展機(jī)會(huì)等共同作用的結(jié)果。實(shí)現(xiàn)人口分布優(yōu)化要遵循自然和社會(huì)發(fā)展規(guī)律，也應(yīng)考慮國(guó)家需要和個(gè)人意愿。從國(guó)家治理層面講，我國(guó)堅(jiān)持市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。人口分布是人力資源配置的主要體現(xiàn)。優(yōu)化人口分布本身是優(yōu)化人力資源布局、實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置的重要工作。而優(yōu)化資源配置可以通過稅收等宏觀調(diào)控手段實(shí)現(xiàn)。
一是充分認(rèn)識(shí)稅收對(duì)人口流動(dòng)的影響及作用機(jī)制。稅收對(duì)人口流動(dòng)的影響可以發(fā)生在國(guó)與國(guó)之間，也可以發(fā)生在一國(guó)之內(nèi)。由于國(guó)家間的稅負(fù)差異，一些人會(huì)選擇稅負(fù)水平相對(duì)較低的地區(qū)居住、生活，以減少個(gè)人收入或財(cái)產(chǎn)承擔(dān)的稅負(fù)。這類稅收主要是所得稅或財(cái)產(chǎn)稅等直接稅。在一國(guó)之內(nèi)因?yàn)槎愂諏?dǎo)致人口流動(dòng)的原因相對(duì)復(fù)雜。聯(lián)邦制國(guó)家，各地方實(shí)施不同稅制，存在稅收競(jìng)爭(zhēng)。因此，聯(lián)邦制國(guó)家內(nèi)人口流動(dòng)與之前談及的國(guó)與國(guó)之間的人口流動(dòng)有相似性。單一制國(guó)家實(shí)施統(tǒng)一稅制，地區(qū)間名義稅制不存在顯著差異，實(shí)際稅負(fù)的差異也比較小，但是由于地區(qū)之間存在稅收競(jìng)爭(zhēng)（甘行瓊等，2016）且競(jìng)爭(zhēng)方式相對(duì)隱秘，導(dǎo)致稅收對(duì)人口流動(dòng)的影響也復(fù)雜一些。我國(guó)一些特殊的稅收優(yōu)惠政策會(huì)帶來人口流動(dòng)，比如面向特定區(qū)域的個(gè)人所得稅優(yōu)惠，再比如面向特定行業(yè)或產(chǎn)業(yè)的稅收優(yōu)惠。這樣的人口流動(dòng)短期內(nèi)對(duì)實(shí)現(xiàn)區(qū)域發(fā)展和產(chǎn)業(yè)發(fā)展起到促進(jìn)作用，但對(duì)稅制公平和人口分布都會(huì)形成一定沖擊。因此，要及時(shí)評(píng)估政策影響。
二是全面理解區(qū)域與城鄉(xiāng)人力資源錯(cuò)配的根源與稅收再分配作用的發(fā)力點(diǎn)。區(qū)域差異和城鄉(xiāng)差異是我國(guó)發(fā)展不平衡、不充分的集中體現(xiàn)，有深刻的歷史與制度根源，也需要通過較長(zhǎng)時(shí)間的制度調(diào)整來化解。稅收作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)再分配環(huán)節(jié)的制度設(shè)計(jì)，對(duì)彌合區(qū)域間和城鄉(xiāng)間差距有不可替代的作用（陳曉光，2016）。具體而言，可從以下兩個(gè)方面入手。一是區(qū)域間稅負(fù)公平有利于優(yōu)化人口分布。我國(guó)各地方雖然不存在名義稅負(fù)差異，但區(qū)域間企業(yè)和個(gè)人的稅收負(fù)擔(dān)仍有差別。尤其是廣義的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)不同，導(dǎo)致了人口向更低稅費(fèi)的區(qū)域聚集。這種集聚有規(guī)模經(jīng)濟(jì)的因素，也有產(chǎn)業(yè)、企業(yè)分布的原因，甚至存在執(zhí)行中的彈性征稅因素。因此，減少稅制在各地實(shí)施過程中的差異，對(duì)緩解人口分布不均、減少人力資源錯(cuò)配十分重要。此外，一些助推產(chǎn)業(yè)發(fā)展的稅收優(yōu)惠政策，也對(duì)優(yōu)化人口分布形成了阻礙。避免產(chǎn)業(yè)稅收優(yōu)惠政策長(zhǎng)期化是當(dāng)務(wù)之急。二是擴(kuò)大稅收政策適用的人群有利于強(qiáng)化稅收在城鄉(xiāng)之間的再分配作用，進(jìn)而提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量。稅收再分配作用實(shí)現(xiàn)的前提是盡可能使稅收政策適用的人群最大化，這才能通過減稅來增加低收入群體的收入、擴(kuò)大消費(fèi)，也才能通過增稅調(diào)節(jié)高收入群體的收入、抑制高消費(fèi)。但我國(guó)目前個(gè)人所得稅零申報(bào)納稅人大部分集中在農(nóng)村和城市低收入群體。不斷增加的個(gè)人所得稅專項(xiàng)附加扣除無法在零申報(bào)人群中發(fā)揮收入分配調(diào)節(jié)作用?？梢钥吹?，政策覆蓋范圍不足導(dǎo)致了個(gè)人所得稅的再分配能力受限。比如，以增值稅為代表的商品稅只能通過對(duì)部分初級(jí)產(chǎn)品、生活必需品實(shí)施低稅率或免稅的辦法調(diào)節(jié)稅收負(fù)擔(dān)，尚不能有針對(duì)性地為農(nóng)村和城市低收入群體減輕稅收負(fù)擔(dān)。上述情況說明，擴(kuò)大各類稅收政策適用的人群是發(fā)揮稅收在城鄉(xiāng)間再分配作用的前提。
（三）發(fā)揮稅收的激勵(lì)作用，提高勞動(dòng)生產(chǎn)率
“人口紅利”向“人才紅利”轉(zhuǎn)型的直接體現(xiàn)是勞動(dòng)生產(chǎn)率提高。作為經(jīng)濟(jì)學(xué)研究的核心問題之一，提高勞動(dòng)生產(chǎn)率有比較扎實(shí)的研究積累（韓雷等，2023；郭凱明等，2019），政策實(shí)踐方面也有相對(duì)成功的案例?；驹硎菑耐獠吭黾痈鞣綄?duì)勞動(dòng)者的投入，比如激勵(lì)企業(yè)、社會(huì)參與“人才紅利”的開發(fā)（朱焱等，2013），加強(qiáng)政府投入教育培訓(xùn)的針對(duì)性并提升投入效率（伍紅等，2019）；同時(shí)從內(nèi)部鼓勵(lì)并支持勞動(dòng)者終身學(xué)習(xí)、積極進(jìn)取。結(jié)合我國(guó)現(xiàn)實(shí)，稅收政策在發(fā)揮提高勞動(dòng)生產(chǎn)率的激勵(lì)作用時(shí)，應(yīng)注意把握以下關(guān)鍵環(huán)節(jié)。
一是從稅收體系上體現(xiàn)對(duì)社會(huì)、家庭和個(gè)人對(duì)個(gè)人學(xué)習(xí)投入的支持。教育投入是提高勞動(dòng)生產(chǎn)率的前提。具體而言，無論是對(duì)于專業(yè)教育還是通識(shí)教育，社會(huì)組織的教育投入值得給予充分支持，相關(guān)行業(yè)的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)應(yīng)低于社會(huì)平均稅負(fù)水平。對(duì)于家庭和個(gè)人對(duì)教育培訓(xùn)的投入，在政府財(cái)力允許條件下應(yīng)盡可能實(shí)現(xiàn)大比例的稅前扣除，乃至過渡到按實(shí)際成本進(jìn)行稅前扣除。這不僅有利于人力資本積累、提高勞動(dòng)生產(chǎn)率，也體現(xiàn)了我國(guó)注重教育的優(yōu)良?xì)v史傳統(tǒng)。
二是利用稅收促進(jìn)教育培訓(xùn)質(zhì)量提升?！叭瞬偶t利”的本質(zhì)是人才附加值上升。社會(huì)上出現(xiàn)的大學(xué)生、研究生就業(yè)難，一方面有經(jīng)濟(jì)波動(dòng)、用人單位效益下降的因素，另一方面也存在專業(yè)不對(duì)口、人才培養(yǎng)不適應(yīng)市場(chǎng)需求的問題。宏觀上，稅收政策可通過宏觀調(diào)控穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行，促進(jìn)企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)來提高勞動(dòng)生產(chǎn)率。微觀上，稅收政策可通過鼓勵(lì)學(xué)校教育提質(zhì)增效、學(xué)校教育與職業(yè)教育銜接、職業(yè)教育靈活轉(zhuǎn)型等方式，培育不同層面的“人才紅利”，提高勞動(dòng)生產(chǎn)率，以適應(yīng)多元化需求。另外，要完善稅收支持企業(yè)與社會(huì)組織共同開發(fā)“人才紅利”的機(jī)制。勞動(dòng)生產(chǎn)率的提高需要企業(yè)與社會(huì)組織共同努力。企業(yè)培養(yǎng)培訓(xùn)員工有針對(duì)性，也有成本優(yōu)勢(shì)，相關(guān)活動(dòng)的稅費(fèi)減免可嘗試更進(jìn)一步。社會(huì)組織熟悉勞動(dòng)力構(gòu)成，有能力對(duì)更大范圍人才群體提供幫助，應(yīng)進(jìn)一步落實(shí)相關(guān)稅收政策，激勵(lì)社會(huì)組織為“人才紅利”開發(fā)、勞動(dòng)生產(chǎn)率提高作出更大貢獻(xiàn)。

三、促進(jìn)人口高質(zhì)量發(fā)展的稅收政策完善
人口高質(zhì)量發(fā)展是久久為功的長(zhǎng)期工作。相關(guān)稅收政策框架探索既要立足現(xiàn)階段主要任務(wù)，長(zhǎng)期可實(shí)現(xiàn)之間的有效銜接。
（一）從降低生育、養(yǎng)育成本上加大稅收政策對(duì)家庭的優(yōu)惠力度
面向人的直接稅改革要盡快加入家庭的因素，實(shí)現(xiàn)家庭綜合稅制與綜合計(jì)征的有機(jī)結(jié)合。具體而言，初始階段可以嘗試在個(gè)人所得稅專項(xiàng)附加扣除中融入家庭因素，后期逐步過渡到家庭征收模式下的家庭所得稅專項(xiàng)附加扣除。為進(jìn)一步降低生育、養(yǎng)育成本，可考慮建立與生育環(huán)節(jié)休假期匹配的個(gè)人所得稅優(yōu)惠政策。對(duì)女性在生育期間的個(gè)人所得稅實(shí)施新的專項(xiàng)附加扣除。同時(shí)，逐步調(diào)整3歲以下嬰幼兒照護(hù)專項(xiàng)附加扣除標(biāo)準(zhǔn)，最終實(shí)現(xiàn)扣除標(biāo)準(zhǔn)與幼童托育實(shí)際費(fèi)用大致相當(dāng)。為進(jìn)一步推進(jìn)稅制的適老化轉(zhuǎn)型，從各環(huán)節(jié)發(fā)揮稅收的調(diào)節(jié)作用，可考慮試點(diǎn)一批面向適老產(chǎn)品和服務(wù)的稅收優(yōu)惠，對(duì)企業(yè)進(jìn)行適老產(chǎn)品生產(chǎn)和研發(fā)的費(fèi)用給予適當(dāng)稅前扣除。根據(jù)財(cái)力狀況，對(duì)家庭養(yǎng)老和社會(huì)養(yǎng)老分別給予更大力度的個(gè)人所得稅和企業(yè)所得稅稅收優(yōu)惠，有計(jì)劃地調(diào)增成本費(fèi)用稅前扣除標(biāo)準(zhǔn)。
（二）從人口均衡發(fā)展角度增強(qiáng)稅收政策與區(qū)域政策的協(xié)調(diào)配合
充分發(fā)揮稅收政策通過促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展實(shí)現(xiàn)優(yōu)化人口分布的作用。一是要清理規(guī)范區(qū)域稅收“洼地”。這樣既可減輕地方收入壓力又可避免人口因?yàn)榈投惵蔬^度聚集甚至滋生套利行為。可建立個(gè)人所得稅優(yōu)惠政策進(jìn)入和退出機(jī)制，規(guī)范各區(qū)域個(gè)人所得稅優(yōu)惠政策的制定和施行。二是要避免特定產(chǎn)業(yè)稅收優(yōu)惠政策導(dǎo)致的人力資源錯(cuò)配。尤其要關(guān)注高科技企業(yè)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)中人才占比的綜合影響，適當(dāng)降低對(duì)產(chǎn)業(yè)的稅收支持力度或制定稅收優(yōu)惠退出路線圖。不斷嘗試區(qū)域政策、產(chǎn)業(yè)政策和稅收政策的有機(jī)協(xié)調(diào)，重點(diǎn)從政策實(shí)施的綜合成本和效果來優(yōu)化政策部署。三是要重視城鄉(xiāng)人口分布中的稅收因素。加大對(duì)農(nóng)村居民的個(gè)人所得稅代扣代繳稅收返還力度和執(zhí)行效率，有條件的地區(qū)可階段性開辦現(xiàn)金退稅業(yè)務(wù)，以此不斷增加稅收政策對(duì)農(nóng)村居民的影響，夯實(shí)稅收優(yōu)化人口布局的基礎(chǔ)。
（三）從人力資本積累角度體現(xiàn)稅收政策支持人才培養(yǎng)與促進(jìn)高質(zhì)量就業(yè)
構(gòu)建有利于增加人力資本投入的稅制體系，從社會(huì)組織、家庭和個(gè)人方面給予必要支持。將社會(huì)組織開展的人才培訓(xùn)項(xiàng)目納入未來稅收優(yōu)惠的范圍，在財(cái)力允許、征管便利和行業(yè)發(fā)展中摸索稅收支持的方式和力度。不斷細(xì)化個(gè)人所得稅教育費(fèi)用稅前扣除，最終實(shí)現(xiàn)從現(xiàn)階段按固定標(biāo)準(zhǔn)扣除過渡到設(shè)置扣除上限、據(jù)實(shí)扣除教育相關(guān)費(fèi)用。對(duì)教育支出占比較高的家庭，可考慮按教育支出占家庭收入比重設(shè)置特定減免，從稅收層面降低家庭人力資本投入成本。繼續(xù)關(guān)注企業(yè)投入人力資本開發(fā)的成本費(fèi)用構(gòu)成，對(duì)新增就業(yè)崗位幅度較大、雇用大學(xué)及以上學(xué)歷員工數(shù)量較多和勞動(dòng)教育支出占比較大的部分企業(yè)，給予階段性一次性企業(yè)所得稅稅前扣除政策，用以鼓勵(lì)企業(yè)用工和實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量就業(yè)。
（本文為節(jié)選，原文刊發(fā)于《稅務(wù)研究》2023年第10期。）

歡迎按以下格式引用：
何代欣，朱鈺鳳.促進(jìn)人口高質(zhì)量發(fā)展的稅收政策完善[J].稅務(wù)研究，2023（10）：18-23.

-END-
●促進(jìn)人口高質(zhì)量發(fā)展的稅收政策體系現(xiàn)狀、問題及對(duì)策
●人口高質(zhì)量發(fā)展背景下促進(jìn)積極生育的財(cái)稅政策研究
●服務(wù)中國(guó)式現(xiàn)代化的稅收制度優(yōu)化
●新發(fā)展格局下跨境電商稅收征管面臨的挑戰(zhàn)及建議——基于廈門市跨境電商的調(diào)查
●促進(jìn)裝備制造產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展的稅收政策與服務(wù)思考——基于哈爾濱市裝備制造業(yè)的調(diào)研
●敏捷治理工具構(gòu)建理路及其對(duì)稅收治理的啟示——以“經(jīng)濟(jì)景氣度稅電指數(shù)”為例
●數(shù)據(jù)資源稅：一種數(shù)據(jù)稅立法模式的體系考察
●BEPS十年：國(guó)際反避稅全球共治觀察
●中國(guó)式現(xiàn)代化背景下的稅制改革：意義、原則和路徑
●中國(guó)式現(xiàn)代化視角下的綠色稅制設(shè)計(jì)
●新發(fā)展格局下拉動(dòng)我國(guó)居民消費(fèi)需求的稅收政策分析
●稅收政策促進(jìn)消費(fèi)的主要目標(biāo)與具體思路
●恢復(fù)和增強(qiáng)居民消費(fèi)需求韌性的稅收政策研究
●論我國(guó)納稅人不當(dāng)?shù)美颠€請(qǐng)求權(quán)的法律構(gòu)造
●淺析稅務(wù)服務(wù)與行政允諾的關(guān)系——以稅收優(yōu)惠咨詢、納稅指引為重點(diǎn)

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