作者：柴逢國(guó) 孫斌
來(lái)源：中國(guó)稅務(wù)報(bào) 2022年03月14日 版次：08
鹽稅，在中國(guó)古代各類(lèi)稅收中占據(jù)重要地位，自春秋時(shí)期鹽稅誕生以來(lái)，鹽稅制度經(jīng)歷了復(fù)雜的沿革過(guò)程。在南京稅收博物館，有一張民國(guó)初年的鹽引執(zhí)照，從其中的細(xì)節(jié)，能一窺當(dāng)時(shí)鹽政制度的細(xì)枝末節(jié)。
在南京稅收博物館，收藏著一張民國(guó)四年（1915年）十月初三山東鹽運(yùn)使署局長(zhǎng)祁恭簽發(fā)的鹽引執(zhí)照，這張執(zhí)照距今雖已百年有余，但保存完好，字跡印鑒清晰可辨。從這張執(zhí)照中可以讀出民國(guó)初期鹽稅政策的豐富歷史信息，看到當(dāng)時(shí)鹽稅改革的一些細(xì)節(jié)。
鹽稅的來(lái)龍去脈
春秋時(shí)期，齊國(guó)開(kāi)始設(shè)置鹽官，征收鹽稅，鹽稅成為一個(gè)獨(dú)立稅種。西漢時(shí)期對(duì)鹽鐵實(shí)施專(zhuān)賣(mài)，此后歷代沿襲。宋朝開(kāi)始實(shí)施鹽引制度，所謂鹽引，就是政府發(fā)給鹽商的一種運(yùn)鹽執(zhí)照，由商人納錢(qián)于政府后取得，作為運(yùn)銷(xiāo)鹽的合法憑證，商人購(gòu)鹽引可視為繳納鹽稅。到明朝萬(wàn)歷末年，政府規(guī)定只有核準(zhǔn)入冊(cè)的鹽商才能購(gòu)得鹽引，從此鹽商成為世襲之職，鹽引成為由少數(shù)人壟斷的食鹽市場(chǎng)“準(zhǔn)入證”，此后數(shù)百年間鹽稅更是弊端叢生。
清朝道光年間，兩江總督陶澍對(duì)鹽稅弊政進(jìn)行改革，改用照票行鹽法，商民納稅領(lǐng)票后可于界內(nèi)任何州縣販運(yùn)，一時(shí)鹽票暢銷(xiāo)，成效顯著。1864年，曾國(guó)藩在攻克天京（今南京）后，為盡快籌措資金恢復(fù)江淮地區(qū)經(jīng)濟(jì)，以每票400兩銀的價(jià)格出售鹽票，并規(guī)定此次鹽票售出后將不再準(zhǔn)新商加入。李鴻章于1865年署理兩江總督后，采取了循環(huán)轉(zhuǎn)運(yùn)法，不再允許新鹽商加入，由現(xiàn)有鹽商每年每票捐銀10萬(wàn)兩后輪流經(jīng)營(yíng)，鹽業(yè)市場(chǎng)又回到由少數(shù)鹽商壟斷的狀態(tài)。
高度壟斷讓鹽稅征管環(huán)節(jié)更加紛雜紊亂，鹽政變得弊端叢生。食鹽種類(lèi)繁多、產(chǎn)地零散，產(chǎn)品很難有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)；而在食鹽生產(chǎn)、購(gòu)買(mǎi)、轉(zhuǎn)運(yùn)環(huán)節(jié)均有諸多附加；度量衡混亂，有采用斤、擔(dān)等重量單位的，也有采用桶等容量單位的；貨幣也混亂，不同貨幣一經(jīng)折算，鹽政這筆亂賬就更亂。到清朝末年，鹽政更成了“鹽糊涂”。
到民國(guó)初期，鹽稅已成為鹽商與地方官員私相結(jié)納的惡稅，稅額頗豐，但卻是“民大受其害而國(guó)卻不能得其利之一二”，改革迫在眉睫。
鹽稅與善后大借款
袁世凱北洋政府建立后，迫于財(cái)政危機(jī)急于向列強(qiáng)借款來(lái)穩(wěn)定政權(quán)，于1913年4月與五國(guó)財(cái)團(tuán)簽訂善后大借款，這筆借款盡管合同額高達(dá)2500萬(wàn)英鎊，但債券發(fā)行價(jià)格為合同額的90%，加上利息預(yù)扣，實(shí)際支付款僅為2100萬(wàn)英鎊，再扣除地方政府借款、庚子賠款等費(fèi)用，北洋政府最后實(shí)際僅到手998萬(wàn)英鎊。
善后大借款是以鹽稅作保達(dá)成的。借款合同中規(guī)定：中國(guó)鹽政改革將“由洋員加以襄助”，所有鹽務(wù)進(jìn)款，必須由華人總辦和洋人會(huì)辦共同簽字方可提用等。通過(guò)這些規(guī)定，民國(guó)鹽政便完全操控于外人之手，繼關(guān)稅之后喪失鹽稅自主權(quán)。
袁世凱充分利用鹽稅成為善后大借款擔(dān)保這個(gè)契機(jī)，對(duì)鹽政進(jìn)行了大刀闊斧的改革，于1913年10月發(fā)布了《鹽稅法草案》，統(tǒng)一全國(guó)鹽稅稅率為每100斤征2角5分，規(guī)定在各產(chǎn)鹽地方一次收足后，無(wú)論運(yùn)往何處均不得再征稅。這一草案為隨后統(tǒng)一鹽政、開(kāi)放引岸（政府指定給鹽商的銷(xiāo)售地區(qū)）等做好了準(zhǔn)備；同時(shí)借此改革契機(jī)，政府將列入地丁內(nèi)征收的鹽稅，以及附加于鹽稅之上的各種苛捐雜稅一并免除，對(duì)傳統(tǒng)鹽政的諸多弊端從制度上予以革新。
袁世凱改革鹽政之舉引起既得利益者鹽商集團(tuán)的抵制與阻撓，但歷史發(fā)展潮流不可阻擋，在社會(huì)輿論的壓力和外國(guó)勢(shì)力的干預(yù)之下，民國(guó)的鹽政改革雖步履艱難但漸有成效，到民國(guó)北京政府統(tǒng)治末期，全國(guó)實(shí)行食鹽自由貿(mào)易的縣已達(dá)971個(gè)，約占全國(guó)總縣數(shù)的50%，與之前歷朝相比可謂前所未有。
一張鹽引執(zhí)照里的鹽政細(xì)節(jié)
南京稅收博物館收藏的這張鹽引執(zhí)照中，從最右邊起，騎縫聯(lián)雖已撕掉一半，但仍可以辨認(rèn)出“蓬字第肆百柒拾捌號(hào)”字樣，執(zhí)照正文內(nèi)容為：
“山東鹽運(yùn)使署為發(fā)給執(zhí)照事，今據(jù)蓬萊縣寶盛和商號(hào)繳到百斤鹽稅大洋肆角整，合行發(fā)給聯(lián)同驗(yàn)單執(zhí)照，準(zhǔn)該商持赴□場(chǎng)舂鹽百斤，即于到場(chǎng)時(shí)投交場(chǎng)署驗(yàn)明加蓋戳記發(fā)還。該商以作憑獲運(yùn)前往□縣□?！蹑?zhèn)村銷(xiāo)售，在途鹽照不準(zhǔn)暫離，倘有鹽無(wú)票或票鹽數(shù)不相符，即以私鹽論。此照自發(fā)給日起限□日內(nèi)通用，逾期作廢，須至執(zhí)照者。中華民國(guó)四年十月初三日。局長(zhǎng)祁恭。”
圖為民國(guó)四年的一張鹽引執(zhí)照。
首先看“山東鹽運(yùn)使署”這個(gè)機(jī)構(gòu)，民國(guó)的鹽務(wù)機(jī)構(gòu)分為兩大系統(tǒng)：一為鹽務(wù)署所屬機(jī)關(guān)，一為稽核總所所轄機(jī)關(guān)，其中鹽運(yùn)使署為鹽務(wù)署系統(tǒng)的地方最高機(jī)關(guān)，山東鹽運(yùn)使署為民國(guó)元年首批設(shè)置的7所鹽務(wù)公署之一。
民國(guó)政府實(shí)施鹽稅改革后，將全國(guó)鹽產(chǎn)區(qū)分為第一、第二兩區(qū)，鹽政改革首先在袁氏勢(shì)力能夠完全控制的第一區(qū)進(jìn)行，按照1913年《鹽稅法草案》，鹽稅稅率為每100斤征2角5分，但從這份執(zhí)照來(lái)看，實(shí)際執(zhí)行稅率為每100斤征4角。那么，實(shí)際執(zhí)行稅率是如何確定的？筆者在1917年時(shí)任財(cái)政總長(zhǎng)梁?jiǎn)⒊囊环萏岚钢姓业搅司€索：
“前于民國(guó)三年三月間，飭據(jù)前山東運(yùn)使壽鵬飛擬具辦法，以舊例每票重225斤征銀1兩有奇（每百斤約合銀元7角有奇），定為每百斤收銀元7角，暫仍攤?cè)氲囟≌魇?。并另刊發(fā)百斤新式運(yùn)票，每張收稅銀6角，凡赴場(chǎng)運(yùn)鹽者，概須納稅領(lǐng)票，以為推行新稅之漸。四年三到四月間，復(fù)據(jù)運(yùn)使王鴻陸先后呈請(qǐng)將新票6角之率減為4角?！?/font>
從這段資料來(lái)看，袁氏鹽稅新政一開(kāi)始就受到了地方的抵制而很難落地，鹽稅稅率也并未被嚴(yán)格執(zhí)行，故寶盛和商號(hào)在1915年10月申請(qǐng)鹽引執(zhí)照時(shí)，還是按照每百斤4角的稅率納稅。
但在課征辦法上，先納稅后領(lǐng)取執(zhí)照的新規(guī)定卻得到了嚴(yán)格執(zhí)行，而這一改變來(lái)自于監(jiān)督鹽政改革的洋會(huì)辦強(qiáng)烈要求。早在1913年7月，他們?cè)谡{(diào)查時(shí)發(fā)現(xiàn)，各地鹽商與鹽政管理機(jī)關(guān)私相勾結(jié)，無(wú)視先繳稅后領(lǐng)引的課征辦法，隨意提前領(lǐng)引，導(dǎo)致大量鹽稅應(yīng)征未征，遂向北洋政府提出抗議。壓力之下，時(shí)任財(cái)長(zhǎng)熊希齡采取強(qiáng)力手段推行此制，后遂大為改觀。
這張執(zhí)照最值得注意之處是它最終并未被使用，甚至納稅人極有可能并未領(lǐng)取。根據(jù)民國(guó)鹽政管理規(guī)定，鹽商在納稅領(lǐng)取執(zhí)照時(shí)，鹽運(yùn)署要將執(zhí)照先截去一個(gè)角；鹽商持執(zhí)照到鹽場(chǎng)驗(yàn)明加蓋戳記后，還要再截去第二個(gè)角；鹽在運(yùn)抵指定銷(xiāo)售地后，經(jīng)地方官員核對(duì)后再截去第三個(gè)角，然后將已截去3個(gè)角的執(zhí)照收回，交歸鹽運(yùn)使署進(jìn)行核準(zhǔn)注銷(xiāo)，一張鹽引執(zhí)照才算完成它的使命。而這張執(zhí)照四角完整，且使用期限欄中是空白，更進(jìn)一步證明它并未發(fā)放給鹽商。
這張編號(hào)為“蓬字第肆百柒拾捌號(hào)”的鹽引執(zhí)照，在當(dāng)時(shí)未完成它作為一張納稅憑證的任務(wù)，卻在不經(jīng)意間承載了更為重要的歷史文物使命，為后人提供了詳細(xì)、直觀的民國(guó)鹽政改革細(xì)節(jié)，將百年時(shí)光以一紙載之，稅收文物的美與價(jià)值，便盡在其中了。
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