來源：中國稅務(wù)報 2018年08月01日
原文鏈接：http://www.ctaxnews.com.cn/2018-08/01/content_336390.html
編者按 國稅地稅機構(gòu)合并完成，征管體制改革向逐級接收社會保險費和非稅收入征管職責(zé)劃轉(zhuǎn)等領(lǐng)域縱深推進。今天，本欄目邀請部分領(lǐng)軍人才談?wù)劮嵌愂杖胝鞴艿脑掝}。
一、非稅收入與稅收的不同
非稅收入和稅收同為政府財政收入的主要組成部分，但二者在內(nèi)容要素、職能作用、性質(zhì)目的、預(yù)算管理和征管模式等方面具有較大的差異性。
稅收是國家為了向社會提供公共產(chǎn)品、滿足社會共同需要，按照法律的規(guī)定，強制、無償取得財政收入的一種規(guī)范形式。目前一共有18個稅種，雖然具體征收要素不同，但基本屬性類似。
非稅收入是指除稅收以外，由各級國家機關(guān)、事業(yè)單位、代行政府職能的社會團體及其他組織依法利用國家權(quán)力、政府信譽和國有資源（資產(chǎn)）所有者權(quán)益等取得的各項收入。非稅收入與稅收相比，存在種類多、項目多的特點，具體征收要素差異較大。按照《政府非稅收入管理辦法》的規(guī)定，政府非稅收入分為12種，具體包括行政事業(yè)性收費、政府性基金、罰沒收入、國有資源（資產(chǎn)）有償使用收入、國有資本收益、彩票公益金、特許經(jīng)營收入、中央銀行收入、以政府名義接受的捐贈收入、主管部門集中收入、政府收入的利息收入、其他非稅收入等。根據(jù)其性質(zhì)和征收目的、依據(jù)，歸為“費、類稅、租、利、罰、捐”六大類。
非稅收入和稅收相比，在作用、特點、核算和征管等方面差異顯著：
職能作用不同。稅收主要功能是籌集財政收入，其次還有調(diào)節(jié)經(jīng)濟運行和收入分配、監(jiān)督管理經(jīng)濟社會活動等職能，一般堅持稅收中性原則，盡量減少對市場經(jīng)濟的干預(yù)。而非稅收入除了組織財政收入之外，還承擔(dān)了更多的職能作用。一是減少擁擠和補償成本。對準公共產(chǎn)品由受益者付費，既能夠彌補服務(wù)成本，在一定程度上減少對公共產(chǎn)品的過度消費，減少擁堵點，還可以充分體現(xiàn)“誰受益誰負擔(dān)、多收益多負擔(dān)”的原則，有益于準公共產(chǎn)品提供與分配的經(jīng)濟效率和社會福利最大化。二是減少負外部效應(yīng)。當(dāng)稅收無法有效解決負外部效應(yīng)時，便可依據(jù)政府強制性行政權(quán)力，采用收費或罰沒的方式，促使繳費人自覺減少負外部效應(yīng)。三是國有資產(chǎn)保值增值。國家憑借國有資產(chǎn)所有者的身份，對其進行管理和經(jīng)營，使其保值增值，并從中獲取收益。
性質(zhì)目的不同。與稅收的“強制性、無償性、固定性”有所不同，非稅收入呈現(xiàn)多種特點：有的具有“自愿性、有償性、一次性”，比如各種考試收費、檢驗檢測收費等，繳費人自愿繳納，大多是一次性繳費，隨事而收。有的具有“強制性、無償性、固定性”，比如企業(yè)繳納的教育費附加、地方教育附加和殘疾人就業(yè)保障金等，需要按月繳納，具有一定的強制性，且繳費人和受益人不直接關(guān)聯(lián)。有的具有“強制性、無償性、一次性”，比如各種罰沒收入，沒有固定的收繳對象。
預(yù)算管理不同。一是預(yù)算類別不同。根據(jù)預(yù)算法，政府的全部收入和支出都應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算。稅收只在一般公共預(yù)算中核算，非稅收入分布在一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算和國有資本經(jīng)營預(yù)算3個預(yù)算中。二是收入分成方式不同。稅收一般分稅種按比例確定中央與地方的收入分成。非稅收入的分成方式呈現(xiàn)多樣化：一是按比例分成方式，比如水資源費10%歸中央，90%歸地方；二是按地區(qū)分，比如國家重大水利工程建設(shè)基金，北京等14個省市屬于中央收入，山西等16個省屬于地方收入；三是按照繳費對象分，比如國有資本收益，中央企業(yè)繳納的屬于中央收入，地方企業(yè)繳納的屬于地方收入。
征管模式不同。稅收的征收管理模式基本一致，分為登記、申報、征收、檢查、處罰和保全強制等征管環(huán)節(jié)。非稅收入征收模式卻差異比較大：一是自愿與強制并存。有的是繳費人自愿繳納，比如捐贈收入等；有的是強制繳納，比如殘疾人就業(yè)保障金。二是征收部門多樣化。稅收的征管集中于稅務(wù)機關(guān)和海關(guān)部門，非稅收入的執(zhí)收部門比較多，大多數(shù)政府機關(guān)都涉及。三是管理方式不同。稅務(wù)機關(guān)大多使用征收管理模式。非稅收入大多為收繳或執(zhí)收，采取事前核對的方式，核對無誤后再開具繳款書征收入庫，一般無需事后風(fēng)險管理。四是票據(jù)管理方式不同。目前稅收使用稅收票證，非稅收入一般使用非稅收入票據(jù)。為了方便繳費人，稅務(wù)機關(guān)征收的非稅收入一般使用稅收票證。
（王國強，作者單位：國家稅務(wù)總局濟南市稅務(wù)局）
二、建立配套征管制度
建議加快非稅收入征管配套制度建設(shè)，通過修訂稅收征管法，明確稅務(wù)機關(guān)的征收主體地位等措施，保障稅務(wù)機關(guān)征收非稅收入于法有據(jù)。
與稅收相比，非稅收入具有法律層次復(fù)雜、政策規(guī)定多樣等特點，稅務(wù)機關(guān)在征收非稅收入實踐中，能夠有效提高征收效率，但在相關(guān)配套機制建設(shè)方面，存在職責(zé)不清晰、授權(quán)不徹底和執(zhí)法權(quán)限不充分等制度性障礙，一定程度上制約了非稅收入征管水平的提升。
征收主體授權(quán)不充分。根據(jù)現(xiàn)行制度框架，各級財政部門是非稅收入的主管部門，非稅收入可以由財政部門直接征收，也可以由財政部門委托的部門和單位征收，法律、法規(guī)對非稅收入執(zhí)收單位已有規(guī)定的除外。實際執(zhí)行中，除了教育費附加等有明文授權(quán)的情形外，稅務(wù)機關(guān)征收的非稅收入多是以受托的身份征收。征收主體授權(quán)不充分，在一定程度上制約了征管效率的提升。
執(zhí)法權(quán)限受到限制。稅收征管法第二條規(guī)定：“凡依法由稅務(wù)機關(guān)征收的各種稅收的征收管理，均適用本法?！币虼硕愂照鞴芊ㄖ贿m用于稅務(wù)機關(guān)對稅收的征收管理。在非稅收入的實際征管中，雖然稅務(wù)機關(guān)可按照稅收的管理方式，采取登記、申報和征收入庫等管理性措施，但在保全、強制等手段上，尚不能將稅收征管法直接應(yīng)用于非稅收入。即使對于已授權(quán)由稅務(wù)機關(guān)征收的教育費附加和文化事業(yè)建設(shè)費，如果當(dāng)事人拒不繳納，稅務(wù)機關(guān)也不能直接強制執(zhí)行，而只能根據(jù)行政強制法的相關(guān)規(guī)定，申請人民法院強制執(zhí)行。
行政處罰權(quán)存在真空。非稅收入現(xiàn)行征收管理中，財政等相關(guān)部門主要依照《財政違法行為處罰處分條例》和《違反行政事業(yè)性收費和罰沒收入收支兩條線管理規(guī)定行政處分暫行規(guī)定》等有關(guān)規(guī)定，實施相應(yīng)行政處罰，追究繳費人法律責(zé)任。而稅務(wù)機關(guān)在征收非稅收入時，如何適用這些規(guī)定等問題尚未明確。
加收滯納金政策難以落實。行政強制法規(guī)定，加收滯納金是一種行政強制執(zhí)行方式，必須由法律設(shè)定。但一些規(guī)范性文件又對非稅收入的征收規(guī)定了加收滯納金條款，稅務(wù)機關(guān)如果按照這些規(guī)范性文件加收滯納金，將違反行政強制法的禁止性規(guī)定導(dǎo)致程序違法。
針對目前存在的制度障礙，建議從以下方面加以清除。
修訂完善稅收征管法及實施細則。建議按照《國稅地稅征管體制改革方案》要求，根據(jù)稅務(wù)機關(guān)征收非稅收入、實行稅費同征同管的實際需要，對稅收征管法及其實施細則加以修訂，對稅務(wù)機關(guān)征收非稅收入授予相應(yīng)執(zhí)法權(quán)限，并明確按照稅收征管法加收滯納金。
盡快完善非稅收入相關(guān)制度文件。建議進一步梳理稅務(wù)機關(guān)已征收非稅收入相關(guān)制度文件，對存在和行政強制法等法律法規(guī)相沖突的規(guī)定進行調(diào)整完善，使相關(guān)的征管措施、執(zhí)法手段等規(guī)定與具體征收部門的職責(zé)相匹配，為實現(xiàn)優(yōu)化高效統(tǒng)一的征管模式奠定制度基礎(chǔ)。
明確稅務(wù)機關(guān)的征收主體地位。建議修訂相應(yīng)授權(quán)文件，或者采取一攬子授權(quán)的方式，將稅務(wù)機關(guān)現(xiàn)行的受托身份改為直接征收主體，賦予稅務(wù)機關(guān)完全的征收管理權(quán)限，保障稅務(wù)機關(guān)征收非稅收入于法有據(jù)。
（張瑞琰，作者單位：國家稅務(wù)總局成都市稅務(wù)局）
三、接穩(wěn)征好 任重道遠
如何發(fā)揮稅務(wù)機關(guān)的征管優(yōu)勢，既有效提高合規(guī)性，又呼應(yīng)繳費人的訴求，避免企業(yè)負擔(dān)大起大落，稅務(wù)機關(guān)任重道遠。
稅務(wù)機關(guān)統(tǒng)一征收社會保險費，是完善我國社會保障體系、提升社會保險費征繳效能的重大決策。新的征管領(lǐng)域，給稅務(wù)機關(guān)帶來挑戰(zhàn)。
與稅收的無償性和強制性不同，社會保險費鼓勵繳費有償，多繳多得，長繳多得。諸如城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險等制度，實行政府主導(dǎo)和居民自愿相結(jié)合。此類繳費人并不受無償性和強制性制約。社會保險費以自然人為重要管理對象，特別是靈活就業(yè)人員、城鄉(xiāng)居民，個人繳費并無任職企業(yè)可供源泉控管，這些都將考驗稅務(wù)機關(guān)征管能力。
從流程設(shè)計來看，稅務(wù)機關(guān)征收社會保險費，只是社會保障體系的一個重要節(jié)點，之前的參保登記和之后的待遇發(fā)放、基金監(jiān)管分屬社保經(jīng)辦、財政等部門。與稅務(wù)機關(guān)垂直管理不同，人社、財政部門多是屬地管理，各地區(qū)各層級往往自成體系，各地稅務(wù)機關(guān)如何實現(xiàn)與這些部門的高效信息交換和征管協(xié)作，是一種考驗。
面對各級黨委政府的信任、實體企業(yè)和繳費人的期盼，平穩(wěn)過渡是重中之重，既要提升繳費人獲得感，又不能擾動經(jīng)濟正常運行?！吨袊髽I(yè)社保白皮書2017》顯示，2017年我國社保繳費基數(shù)合規(guī)企業(yè)占比僅為24.1%，如何發(fā)揮稅務(wù)機關(guān)的征管優(yōu)勢，既有效提高合規(guī)性，又呼應(yīng)繳費人的訴求，避免企業(yè)負擔(dān)大起大落，稅務(wù)機關(guān)任重道遠。
征管手段上實施柔性化改造。提高稅務(wù)機關(guān)工作方式的適應(yīng)性，在尊重社會保險費征繳規(guī)律的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)征繳模式的平穩(wěn)過渡。依托基層組織的征收架構(gòu)，分類施治，摸清費源底冊，加強宣傳輔導(dǎo)，回應(yīng)公眾需求，增強客戶黏性，提高參保繳費意愿，打造共建共治的征繳共同體。
征繳方式上實施便捷化服務(wù)。針對大量的繳費個人和海量的征繳數(shù)據(jù)，要改變“一刀切”的管理方式，借鑒個人所得稅征管經(jīng)驗，優(yōu)化流程，對職工社保實施規(guī)范化征繳，對城鄉(xiāng)居民和靈活就業(yè)人員實施社會化征繳，綜合采取簡并征期、委托代征、網(wǎng)上申報和移動支付等方式，持續(xù)降低制度化交易成本，為繳費人提供柔性化的便民服務(wù)。
部門協(xié)作上實施一體化治理。緊密依靠地方黨委政府的組織領(lǐng)導(dǎo)，充分調(diào)動財政、人社、醫(yī)保、衛(wèi)生和人民銀行等各部門積極性，尋找部門合作最大公約數(shù)，無縫承接登記數(shù)據(jù)，高效提供對賬信息，將社會保險費征繳環(huán)節(jié)融入社會保障體系的大格局。
運行機制上實施差別化應(yīng)對。加快法律法規(guī)和規(guī)章政策的梳理修訂。打造金稅工程、金保工程無縫對接的征繳服務(wù)和后續(xù)管理系統(tǒng)，確保各地稅務(wù)機關(guān)順利開征、如期擴圍和平穩(wěn)轉(zhuǎn)型。
風(fēng)險管理上實施針對性防控。稅務(wù)機關(guān)應(yīng)放大自身征管優(yōu)勢，借助大數(shù)據(jù)和專業(yè)化治理手段，持續(xù)提高社保繳費的合規(guī)性，化解基金運行風(fēng)險，保障繳費人合法權(quán)益。同時，應(yīng)通過密切監(jiān)控征繳運行，分析收入動態(tài)，提供決策資政，合理調(diào)降費率，實現(xiàn)接穩(wěn)征好，在確保繳費人福利持續(xù)改善的基礎(chǔ)上最大程度釋放稅務(wù)征收的減負紅利。
（張迪秋，作者單位：國家稅務(wù)總局無錫市稅務(wù)局）
四、關(guān)注中央調(diào)劑的影響
中央調(diào)劑制度的出臺，必然會對正在實施中的社會保險費征管職責(zé)劃轉(zhuǎn)改革、對已經(jīng)征收社會保險費的稅務(wù)機關(guān)工作產(chǎn)生重大的影響。
經(jīng)中央全面深化改革委員會第二次會議審議通過，2018年7月1日起，《企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金中央調(diào)劑制度》（以下簡稱中央調(diào)劑制度）在全國范圍內(nèi)實施，標志著我國基本養(yǎng)老保險邁出了全國統(tǒng)籌的關(guān)鍵一步。目前，全國共有22個省（自治區(qū)、直轄市、計劃單列市，以下簡稱?。┮呀?jīng)由稅務(wù)機關(guān)征收企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險費。中央調(diào)劑制度的出臺，必然會對正在實施中的社會保險費征管職責(zé)劃轉(zhuǎn)改革、對已經(jīng)征收社會保險費的稅務(wù)機關(guān)工作造成重大的影響。
中央調(diào)劑制度
當(dāng)前，養(yǎng)老保險一方面面臨著人口老齡化加劇、需求壓力持續(xù)增長、地區(qū)差異較大和部分地區(qū)收不抵支不可持續(xù)的嚴峻形勢；另一方面面臨著降低收費、籌資標準下降的要求。在這種兩難背景下，養(yǎng)老保險中央調(diào)劑制度出臺，目的就是在不增加繳費負擔(dān)的前提下，盡可能平衡各省經(jīng)濟不均衡造成的養(yǎng)老保險保障能力不均衡問題，緩解部分省份養(yǎng)老保險基金收不抵支、發(fā)不出養(yǎng)老金的風(fēng)險。
根據(jù)中央調(diào)劑制度，中央調(diào)劑基金從各省份養(yǎng)老保險基金中上解籌集，實行以收定支，當(dāng)年籌集的資金全部撥付地方，按照離退休人員數(shù)平均分配。采取先預(yù)繳預(yù)撥后清算的辦法，資金按季度上解下?lián)?，年終統(tǒng)一結(jié)算。其上解和下?lián)芄饺缦拢?/font>
某省份上解額=（某省份職工平均工資×90%）×某省份在職應(yīng)參保人數(shù)×上解比例。其中，上解比例相對固定，2018年為3%，以后逐年提高。
某省份下?lián)茴~=某省份離退休人數(shù)×全國統(tǒng)一計算的人均撥付額。
從上述公式可以得出：
某省份實際調(diào)出額=某省份上解額-某省份下?lián)茴~。如果調(diào)出額為正數(shù)，則該省份屬于貢獻省。調(diào)出額為負數(shù)，則該省份為受益省。這一指標是各省最關(guān)注的，是中央調(diào)劑制度對各省社會保險費征管造成影響的關(guān)鍵。
決定上解額的關(guān)鍵參數(shù)為“上解基數(shù)”（某省份職工平均工資×90%）和“上解人數(shù)”（某省份在職應(yīng)參保人數(shù)）。這兩個參數(shù)的本質(zhì)是“繳費工資比”和“繳費人數(shù)比”。決定下?lián)茴~的關(guān)鍵參數(shù)為“離退休人數(shù)”。
繳費工資比。繳費工資比是實際平均繳費工資占職工平均工資的比重。征繳效率越高，實際平均繳費工資就越高，繳費工資比就越高。因此，上解公式中的“某省份職工平均工資×90%”，就是90%的繳費工資比。中央調(diào)劑制度明確，職工平均工資口徑為統(tǒng)計部門提供的城鎮(zhèn)非私營單位和私營單位就業(yè)人員加權(quán)平均工資。據(jù)此分析，無論各省份征繳效率高低，中央都要按照90%的繳費工資比計算上解額。各省通過加大社會保險費征繳力度，提高實際繳費工資、提升繳費工資比，不會對上解額造成任何影響。這可能會對各省提高實際繳費工資產(chǎn)生一定的促進作用。特別是對于貢獻省來講，由于其上解額大于下?lián)茴~，為彌補因此產(chǎn)生的缺口，會進一步加大社會保險費征管力度，從而對稅務(wù)機關(guān)征管工作提出更高要求。
繳費人數(shù)比。繳費人數(shù)比是實際繳費人數(shù)占參保人數(shù)的比重。中央調(diào)劑制度明確，在職應(yīng)參保人數(shù)是計算上解額的重要指標，暫以在職參保人數(shù)和國家統(tǒng)計局公布的企業(yè)就業(yè)人數(shù)二者平均值為基數(shù)核定。所以，在職參保人數(shù)越多，上解額就越高。表面上看，這可能會對各省擴大參保面、增加在職參保人數(shù)產(chǎn)生一定抑制作用，至少不會起到明顯促進作用。但是，由于上解公式是按照在職應(yīng)參保人數(shù)而非實際繳費人數(shù)計算上解額，因此，將會倒逼各省努力增加實際繳費人數(shù)，提升繳費人數(shù)比，從而做實在職參保人數(shù)，解決部分省在職參保人數(shù)虛高的問題。
離退休干部人數(shù)。這是決定某省份能夠從中央獲得下?lián)苷{(diào)劑金的關(guān)鍵參數(shù)。各省離退休干部人數(shù)越多，獲得的下?lián)軘?shù)額越大。中央調(diào)劑制度明確，各省份離退休人數(shù)由人力資源和社會保障部、財政部核定，這樣可以有效避免地方為多爭取調(diào)劑金而將不符合條件人員納入離退休人員范圍。
稅務(wù)機關(guān)如何落實好中央調(diào)劑制度
依據(jù)《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》和《國稅地稅征管體制改革方案》，稅務(wù)機關(guān)將成為各項社會保險費的唯一征收主體，在確保中央調(diào)劑制度落實中責(zé)無旁貸。
依法足額征收各項社會保險費。應(yīng)當(dāng)嚴格執(zhí)行社會保險法，及時足額征收各項社會保險費，不斷提高社會保險費征管效率，從而確保中央調(diào)基金順利上解、可持續(xù)上解。
統(tǒng)一各地基本養(yǎng)老保險費率和繳費基數(shù)口徑。根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》（國發(fā)〔1997〕26號），對企業(yè)繳納基本養(yǎng)老保險費率只確定了不超過企業(yè)工資總額20%的上限，具體由各省確定。從實際情況看，各省規(guī)定的企業(yè)繳納基本養(yǎng)老保險費率千差萬別。根據(jù)勞動和社會保障部《關(guān)于規(guī)范社會保險繳費基數(shù)有關(guān)問題的通知》（勞社險中心函〔2006〕60號）規(guī)定，“參保單位繳納基本養(yǎng)老保險費的基數(shù)可以為職工工資總額，也可以為本單位職工個人繳費工資基數(shù)之和”“職工本人繳費工資基數(shù)可在當(dāng)?shù)芈毠て骄べY的60%~300%的范圍內(nèi)核定”，造成各地繳費基數(shù)不一。稅務(wù)機關(guān)統(tǒng)一征收社會保險費后，建議提請有關(guān)部門對相關(guān)政策規(guī)定依法予以修訂，在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一基本養(yǎng)老保險費率和繳費基數(shù)口徑。
加強對企業(yè)繳費負擔(dān)的跟蹤分析。在嚴格依法征收的同時，稅務(wù)機關(guān)應(yīng)加強對企業(yè)繳費負擔(dān)的跟蹤分析，防止企業(yè)負擔(dān)上升過快。在此基礎(chǔ)上，積極建議黨委政府在中央調(diào)劑制度框架下，優(yōu)先通過做實在職參保人數(shù)，鞏固參保擴面成果來提高社會保險費收入水平；在此基礎(chǔ)上再逐步提高繳費工資比，夯實繳費基數(shù)，從而穩(wěn)定企業(yè)繳費負擔(dān)，穩(wěn)步提高征管效率，力爭在不增加社會整體繳費負擔(dān)的前提下，確保社保資金的安全和可持續(xù)增長。
全面做好相關(guān)數(shù)據(jù)交接。建議在社會保險費征管職責(zé)劃轉(zhuǎn)中，稅務(wù)機關(guān)與人社部門進行全面數(shù)據(jù)交接，尤其要交接清楚參保人數(shù)、繳費人數(shù)和實際繳費工資等相關(guān)數(shù)據(jù)，明確各自工作責(zé)任，為稅務(wù)機關(guān)落實中央調(diào)劑制度奠定堅實基礎(chǔ)。
（陳道勝，作者單位：國家稅務(wù)總局山東省稅務(wù)局）
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