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標題: 【2019年10月30日】激勵企業(yè)自主創(chuàng)新稅收優(yōu)惠政策的優(yōu)化探析 [打印本頁]

作者: 李威03 時間: 2021-11-4 17:16
標題: 【2019年10月30日】激勵企業(yè)自主創(chuàng)新稅收優(yōu)惠政策的優(yōu)化探析

激勵企業(yè)自主創(chuàng)新稅收優(yōu)惠政策的優(yōu)化探析

李為人陳燕清

中國社會科學院大學公共政策與管理學院

一、稅收優(yōu)惠是激勵企業(yè)自主創(chuàng)新的有效手段
近幾年，在創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略指引下，我國企業(yè)自主創(chuàng)新水平穩(wěn)步提升。根據國家統(tǒng)計局數據，2017年中國創(chuàng)新指數為196.3（以2005年為基準），同比增長6.8%。創(chuàng)新環(huán)境有所優(yōu)化，投入產出成效改善明顯，其中創(chuàng)新環(huán)境指數、投入指數、產出指數及成效指數分別同比增長10.4%、6.2%、5.9%和4.8%。我國自主創(chuàng)新能力向高質量發(fā)展穩(wěn)步邁進。企業(yè)是進行自主創(chuàng)新的主體，而自主創(chuàng)新良好環(huán)境的形成，需要政府制定并實施有利于自主創(chuàng)新的財稅、金融等方面的政策。

企業(yè)自主創(chuàng)新具有溢出性和風險性特征，必須由政府提供公共政策支持。一方面，企業(yè)自主創(chuàng)新成果屬于公共物品范疇，具有公共性和外部性，其推廣應用將有利于社會進步和人類發(fā)展；另一方面，企業(yè)自主創(chuàng)新成果的不確定性導致資源無法通過市場進行有效配置。因此，需要政府創(chuàng)造開放、穩(wěn)定且有利于創(chuàng)新的社會環(huán)境，進行技術成果轉化、人才培養(yǎng)等方面的調控和干預。

從稅收優(yōu)惠對企業(yè)自主創(chuàng)新的影響看，學界普遍認可合理的稅收優(yōu)惠政策對企業(yè)自主創(chuàng)新具有促進作用。陳遠燕等（2017）基于雙重差分模型對企業(yè)自主創(chuàng)新稅收優(yōu)惠政策進行了績效評價，論證了稅收優(yōu)惠政策對于自主創(chuàng)新具有促進作用。陳煥平（2016）在對創(chuàng)業(yè)板企業(yè)的量化分析中發(fā)現(xiàn)，增值稅和企業(yè)所得稅稅收優(yōu)惠都對提升企業(yè)科技創(chuàng)新能力發(fā)揮了明顯效應，而企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策比增值稅優(yōu)惠政策的效用更顯著。此外，還有學者就稅收優(yōu)惠對企業(yè)自主創(chuàng)新所產生的信號傳遞效應進行研究，Meuleman et al.（2012）認為政府對企業(yè)自主創(chuàng)新的稅收優(yōu)惠可以向企業(yè)的外部利益相關者（如投資者）釋放出利好的信號，從而利于企業(yè)自主創(chuàng)新融資，并有助于提升企業(yè)形象。

常見的激勵企業(yè)自主創(chuàng)新的方式還有政府財政補貼，但相較之下，稅收優(yōu)惠激勵是更為市場化的手段。李香菊等（2019）分析了財政補貼和稅收優(yōu)惠對企業(yè)自主創(chuàng)新的影響效果，認為二者均能有效激勵企業(yè)自主創(chuàng)新。其中，稅收優(yōu)惠的激勵作用雖具有一定時滯性，但也有一定延續(xù)性，對于企業(yè)短期和長期技術創(chuàng)新均具有激勵作用；而財政補貼雖有利于企業(yè)短期技術創(chuàng)新，但對長期創(chuàng)新激勵不足。

綜上所述，稅收優(yōu)惠政策對市場扭曲更小，是激勵企業(yè)自主創(chuàng)新、促進國家科技進步的有效手段。稅收優(yōu)惠政策既能避免政府財政補貼可能對企業(yè)自主創(chuàng)新帶來的替代效應，又能產生長期和持久的激勵。

二、我國激勵企業(yè)自主創(chuàng)新稅收優(yōu)惠政策的發(fā)展及主要特點
（一）我國激勵企業(yè)自主創(chuàng)新稅收優(yōu)惠政策發(fā)展脈絡
改革開放初期，我國企業(yè)技術開發(fā)尚處于摸索階段。為激勵企業(yè)創(chuàng)新，我國在一些知識、技術密集的大中城市和沿海地區(qū)相繼建立起若干高新技術產業(yè)開發(fā)區(qū)，通過給予其多項稅收優(yōu)惠以促進高新技術產業(yè)的發(fā)展。

二十世紀九十年代及二十一世紀初，由于我國大部分企業(yè)創(chuàng)新主要依靠引進技術和模仿制造，因此稅收優(yōu)惠政策起初更多在于鼓勵進口設備及技術轉讓。外國企業(yè)和外籍個人從事技術轉讓、技術開發(fā)業(yè)務和與之相關的技術咨詢、技術服務業(yè)務取得的收入，免征營業(yè)稅。隨著對外開放的不斷推進，稅收優(yōu)惠政策從鼓勵引進逐漸轉向重視鼓勵企業(yè)發(fā)展自主創(chuàng)新能力，優(yōu)惠形式也出現(xiàn)了根據產業(yè)進行劃分的特點。

隨著經濟和社會發(fā)展進入新階段，經濟增長的動力機制發(fā)生質變，稅收優(yōu)惠政策開始注重對高新技術企業(yè)、技術先進型服務企業(yè)的扶持。包括：合并內、外資企業(yè)所得稅制度并將稅率降至25%；技術轉讓所得500萬元以下免稅；對重點扶持的高新技術企業(yè)所得稅率減按15%征收；進一步擴大研發(fā)費用加計扣除范圍；放寬研發(fā)費用支出范圍等。這些稅收優(yōu)惠政策有效降低了以高新技術企業(yè)為代表的各企業(yè)自主創(chuàng)新的風險，以點帶面地激發(fā)了企業(yè)自主創(chuàng)新的積極性。

近年來，我國經濟發(fā)展進入新常態(tài)，創(chuàng)新成為經濟增長的新引擎。為配合國家創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略，引導外資更多投向高技術、高附加值服務業(yè)，促進企業(yè)自主創(chuàng)新和技術服務能力的提升，政府推出了一系列稅收優(yōu)惠政策。例如，提高研發(fā)費用加計扣除比例，延長虧損彌補結轉年限，加大對小微企業(yè)的稅收優(yōu)惠力度等。

我國激勵企業(yè)自主創(chuàng)新優(yōu)惠政策經過幾十年的發(fā)展，政策形式愈加豐富，惠及對象持續(xù)擴展，優(yōu)惠力度不斷加大，初步形成了以產業(yè)性優(yōu)惠為主體、覆蓋現(xiàn)行主要稅種的稅收優(yōu)惠政策體系。

（二）我國激勵企業(yè)自主創(chuàng)新稅收優(yōu)惠的主要內容
1.激勵企業(yè)進行自主創(chuàng)新研發(fā)。研發(fā)是自主創(chuàng)新鏈條的頭部環(huán)節(jié)，激勵研發(fā)對激勵自主創(chuàng)新的作用最為直接。例如，在2018年，對我國企業(yè)研發(fā)費用的稅前加計扣除比例加以調整，將允許加計扣除的比例由50%提升至75%，無形資產攤銷比例也從150% 提升至175%。另外，生產和研發(fā)設備等固定資產加速折舊，也有利于加大企業(yè)研發(fā)投入和促進企業(yè)科技成果轉化。這些政策對現(xiàn)金流壓力較大或固定資產、無形資產攤銷折舊金額較大企業(yè)的自主創(chuàng)新有著顯著的激勵作用。

2.激勵企業(yè)加強科技人才培養(yǎng)，并幫助企業(yè)留住創(chuàng)新人才。一方面是對企業(yè)自主培養(yǎng)創(chuàng)新人才和研發(fā)團隊給予稅收優(yōu)惠，如企業(yè)發(fā)生的員工教育經費支出，不超過工資薪金總額8%的部分可準予稅前扣除；另一方面是對創(chuàng)新人員個人所得稅給予稅收優(yōu)惠，如對高新技術企業(yè)轉化科技成果，給予本企業(yè)相關技術人員的股權獎勵，個人一次繳納稅款有困難的，可在不超過5個公歷年度內(含)分期繳納。

3.助力企業(yè)更好享受創(chuàng)新成果。這樣的政策包括：高新技術企業(yè)適用15%企業(yè)所得稅稅率；軟件企業(yè)銷售自行開發(fā)產品的增值稅實際稅負超過3%部分即征即退；符合條件企業(yè)可享受“兩免三減半”的企業(yè)所得稅優(yōu)惠；企業(yè)和個人從事技術轉讓、技術開發(fā)和與之相關的技術咨詢、技術服務取得的收入免征增值稅；居民企業(yè)技術轉讓所得不超過500萬元的部分免征企業(yè)所得稅，超過500萬元部分減半征收企業(yè)所得稅等。這些稅收優(yōu)惠政策均使得企業(yè)可以更好地享受創(chuàng)新成果，提升經濟效益。

4.鼓勵創(chuàng)新領域資金投入。融資是企業(yè)生產發(fā)展的重要基礎。要實現(xiàn)把技術創(chuàng)新轉化為生產力、轉化為產品的目標，就必須加大內外部融資。但企業(yè)發(fā)展的不確定性和資本市場信息的不對稱性，使得大部分企業(yè)無法采用普通融資手段。為鼓勵投資，根據國家創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)和天使投資個人有關稅收試點政策，公司制創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)采取股權投資方式直接投資于種子期、初創(chuàng)期科技型企業(yè)滿2年的，可以按照投資額的70%在股權持有滿2年的當年抵扣該公司制創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)的應納稅所得額；當年不足抵扣的，可以在以后納稅年度結轉抵扣；企業(yè)或個人以技術成果投資入股，滿足條件時允許遞延納稅。另外，對用于支持科教的公益性捐贈在一定限額內準予稅前扣除等。這些政策都是對社會各界投資科技創(chuàng)新的鼓勵和支持。

（三）我國激勵企業(yè)自主創(chuàng)新稅收優(yōu)惠政策體系的主要特點
1.激勵企業(yè)自主創(chuàng)新稅收優(yōu)惠政策的來源主要是行政法規(guī)和部門規(guī)章，這些政策更多的是政府根據經濟形勢變化相機抉擇的結果，體現(xiàn)了政策的多元性和靈活性。

2.優(yōu)惠政策涉及稅種以企業(yè)所得稅為主，同時覆蓋個人所得稅、增值稅、關稅、消費稅、房產稅和印花稅等稅種。

3.稅收優(yōu)惠方式既包含優(yōu)惠稅率、定期減免、超額返還等直接優(yōu)惠，也包括加計扣除、加速折舊等間接優(yōu)惠。

4.優(yōu)惠政策具有產業(yè)化特征，優(yōu)惠政策涉及的產業(yè)既包括軟件、集成電路等高新技術產業(yè)，也包括輕工、機械、汽車等傳統(tǒng)制造產業(yè)。

5.優(yōu)惠政策激勵范圍呈現(xiàn)出擴大化、多元化趨勢，既包括對產業(yè)的稅收激勵，又包括對創(chuàng)新人才的激勵，還包括對創(chuàng)新領域投融資的激勵，等等。

三、激勵企業(yè)自主創(chuàng)新稅收優(yōu)惠政策制定和實施中存在的問題
（一）稅收優(yōu)惠政策的規(guī)范性、科學性、系統(tǒng)性有待提高
1.稅收優(yōu)惠政策制定權配置不合理。稅收優(yōu)惠政策制定權作為稅收立法權的一部分，應該集中于作為國家權力機關的全國人民代表大會及其常委會。但現(xiàn)實中，中央財稅主管部門和地方各級政府是大量稅收優(yōu)惠政策的制定主體，立法層次較低，“政出多門”、隨意“免稅引資”的情形時有發(fā)生，這將導致稅制混亂、政策效力遞減甚至失效。（熊偉，2014）

2.稅收優(yōu)惠政策結構與稅制結構存在矛盾。我國目前實施的激勵企業(yè)自主創(chuàng)新的稅收優(yōu)惠政策主要以企業(yè)所得稅為主，然而我國目前的稅制結構中，增值稅是第一大稅種。以所得稅為主的稅收優(yōu)惠政策結構與以增值稅為主體的稅制結構之間存在矛盾，不利于政策激勵作用的最大化。

（二）稅收優(yōu)惠政策覆蓋面有所局限
1.覆蓋產業(yè)集中，普惠性不強。目前激勵企業(yè)自主創(chuàng)新稅收優(yōu)惠主要針對部分特定產業(yè)，優(yōu)惠對象較為集中。這會導致稅收優(yōu)惠覆蓋不到部分新興產業(yè)，從而影響政策整體的導向性，進而影響經濟創(chuàng)新和科技發(fā)展水平的提高。另外，如果長期對某一或某些行業(yè)實施稅收優(yōu)惠，也容易導致我國受到WTO有關補貼的指控。

2.覆蓋環(huán)節(jié)尚有缺失，激勵不足?，F(xiàn)行針對企業(yè)自主創(chuàng)新的稅收優(yōu)惠政策常被形容為“事后優(yōu)惠”，即更多集中于產業(yè)化、成果化的階段，而對于產生新技術、新產品的初始環(huán)節(jié)——研發(fā)、試驗等環(huán)節(jié)激勵不足，政策效果一般。這一方面與優(yōu)惠政策以企業(yè)所得稅為主密切相關；另一方面則是由于優(yōu)惠政策的適用依據主要是企業(yè)資質而非研發(fā)活動，而研發(fā)前期巨大的沉沒成本很容易讓企業(yè)對自主創(chuàng)新望而卻步。

（三）稅收優(yōu)惠政策效果有待進一步強化
1.對初創(chuàng)企業(yè)自主創(chuàng)新激勵效果較差。受資產規(guī)模、資金渠道、管理體系等方面的限制，初創(chuàng)企業(yè)的自主創(chuàng)新活動在市場競爭中不確定性更大，風險抵御能力也更有限，同時初創(chuàng)企業(yè)在爭取財政補貼或融資貸款等方面也面臨更多困難。而我國目前許多自主創(chuàng)新優(yōu)惠政策主要針對高新技術企業(yè)、科技型中小企業(yè)等，未能覆蓋許多初創(chuàng)期的企業(yè)。此外，許多稅收優(yōu)惠政策的認定條件過高，一些初創(chuàng)和其他特殊企業(yè)難以達到。這些均導致稅收優(yōu)惠政策的效果大打折扣。

2.人力資本激勵需要強化、優(yōu)化。人力資本投入對于自主創(chuàng)新投入強度、創(chuàng)新產出的數量和質量都具有十分重要的影響。當前我國針對人力資本激勵的稅收優(yōu)惠政策不斷完善，但仍需強化、優(yōu)化。從企業(yè)職工教育經費稅前扣除政策看，自2018年1月1日起，我國將一般企業(yè)的職工教育經費稅前扣除限額與高新技術企業(yè)的限額統(tǒng)一，從2.5%提高至8%，有效緩解了大多數企業(yè)培訓費用扣除不足的問題，但稅收優(yōu)惠力度和深度仍有待進一步提高。此外，部分稅收優(yōu)惠措施仍需優(yōu)化和完善。例如，科技人員以其知識產權專利投資入股繳納個人所得稅，被投資企業(yè)支付的對價全部為股票（權）的，可選擇5年內遞延納稅，但現(xiàn)實中，往往不是所有科技成果入股就能夠馬上變現(xiàn)，也并非所有成果都能在5年內取得收益，這就造成科技人員無現(xiàn)金收入卻需要繳納個人所得稅的情況。

（四）稅收優(yōu)惠政策還需要進一步落地
1.政策適用門檻較高，將部分企業(yè)排除在外。自主創(chuàng)新稅收優(yōu)惠政策門檻較高，導致很多企業(yè)受惠有限。如研發(fā)費用加計扣除稅收優(yōu)惠政策適用于會計核算健全、實行查賬征收并能夠準確歸集研發(fā)費用的居民企業(yè)，這對于許多企業(yè)而言門檻較高。而允許扣除的費用范圍采取正列舉方法，未列入的不能享受優(yōu)惠，導致很多研發(fā)投入較多、本應享受優(yōu)惠的企業(yè)因不符合要求而不能享受研發(fā)費用加計扣除。此外，享受稅收優(yōu)惠的條件過于復雜，稅會差異過大，核算、認證和申報程序繁瑣，也可能導致企業(yè)因難以判斷適用何種優(yōu)惠政策及面臨何種涉稅風險，從而主動放棄稅收優(yōu)惠。

2.政策落地需要更高征管和納稅服務水平配套。日漸龐雜的稅收優(yōu)惠體系需要完善的稅收征管法律、法規(guī)和嚴密的征管手段作支撐。目前，涉及企業(yè)自主創(chuàng)新的大量稅收優(yōu)惠的認定程序較為復雜，存在較高的稅收征管成本和稅收遵從成本。在行政效率較低或通道不暢時，這樣復雜的認定程序還容易產生欺騙和尋租等行為。此外，如果稅務機關放松對享受優(yōu)惠企業(yè)的后續(xù)監(jiān)管，稅收優(yōu)惠政策的落地也可能出現(xiàn)偏差。

四、激勵企業(yè)自主創(chuàng)新稅收優(yōu)惠政策的優(yōu)化
（一）加強政策規(guī)范性及協(xié)調性，優(yōu)化政策結構
1.規(guī)范和制約稅收優(yōu)惠政策制定權。一方面，要落實稅收法定原則，將稅收優(yōu)惠政策制定權逐步收歸全國人民代表大會及其常委會，清理中央財稅主管部門制定的稅收優(yōu)惠政策，以保證稅收優(yōu)惠政策的權威性和統(tǒng)一性。另一方面，在強調稅權集中的同時，也要顧及地方的實際情況和需求，給予地方一定程度的稅收優(yōu)惠政策制定權。對于地方稅種或中央與地方共享稅種，可由全國人大授權地方人大在一定幅度和范圍內制定適合地方實際情況的稅收優(yōu)惠政策，以保證稅收優(yōu)惠政策的靈活性和適應性。

2.加強各地稅收優(yōu)惠政策的協(xié)調和配合。各級政府、機關在制定當地稅收優(yōu)惠政策時應注意加強信息溝通和交流，建立宏觀、微觀層面合理的信息共享平臺，中央也可以適當干預和監(jiān)督，盡可能使各地政策互相協(xié)調，避免出現(xiàn)“以鄰為壑”的現(xiàn)象，以共同營造有利于企業(yè)自主創(chuàng)新的稅收環(huán)境。

3.健全增值稅稅收優(yōu)惠以適應稅制結構。我國稅制結構以增值稅為主，可以進一步發(fā)揮增值稅稅收優(yōu)惠對企業(yè)自主創(chuàng)新的推動作用。比如，可以考慮對引進或培養(yǎng)科技人員的成本進行增值稅抵扣；進一步擴大增值稅等流轉稅優(yōu)惠覆蓋范圍，助力企業(yè)提升自主創(chuàng)新能力。

（二）拓寬政策覆蓋，使之全面具體
1.擴大稅收優(yōu)惠適用產業(yè)范圍，增強普惠性?？蛇m當擴大稅收優(yōu)惠政策所覆蓋的產業(yè)，進一步向國家重點鼓勵的高科技領域傾斜，如在量子物理、生物科學、人工智能等領域推出更多稅收優(yōu)惠政策，從而使更多自主創(chuàng)新企業(yè)得到激勵。

2.從全產業(yè)鏈視角切入，布局稅收優(yōu)惠。應完善企業(yè)生產各個環(huán)節(jié)所涉及的稅收優(yōu)惠，在注重終端環(huán)節(jié)的基礎上，還要注重對新技術、新產品的研發(fā)、試驗等環(huán)節(jié)的激勵。例如，可進一步縮短攤銷年限或改變攤銷政策，從而淘汰落后產能、鼓勵研發(fā)端對技術設備的引進和制造；放寬研發(fā)支出的范圍，將優(yōu)惠依據更多放在研發(fā)項目和研發(fā)活動本身；進一步細化研發(fā)費用扣除政策內容，同時可適當放松科研人員所占比例等，從而更切實地幫助企業(yè)減輕自主創(chuàng)新成本負擔。

（三）加大優(yōu)惠力度，改善政策效果
1.加大對初創(chuàng)企業(yè)稅收優(yōu)惠力度。適當對初創(chuàng)企業(yè)實行特別稅收優(yōu)惠，從而在一定程度上減輕其稅收負擔，這符合稅收量能負擔原則，也是世界各國通行的做法。例如，研發(fā)費用扣除結轉5 年的政策在緩解初創(chuàng)期企業(yè)當下財務壓力方面缺乏實質效果，因此可以考慮設置特殊寬限。

2.進一步加大對人力資本的稅收優(yōu)惠力度。對初創(chuàng)企業(yè)等特殊企業(yè)、創(chuàng)新核心人才及其他與自主創(chuàng)新相關的社會主體，可考慮加大稅收優(yōu)惠力度，以形成對人力資本的激勵效應。例如，可以對主要研發(fā)人員所獲獎金或津貼等進行適當稅收減免，對科技人員的股權分配及其轉讓也可考慮暫不征收個人所得稅；進一步提高職工教育培訓費的稅前扣除比例；對為企業(yè)提供資金的投資者，包括個人投資者、創(chuàng)投企業(yè)、金融機構等，在資本運作中有助于企業(yè)自主創(chuàng)新的部分予以優(yōu)惠，如對以資金、非貨幣性資產等投資的企業(yè)，適當放寬其享受稅前抵扣投資額的條件，允許金融機構對特定企業(yè)特定項目的貸款取得的利息收入免征增值稅等。

（四）優(yōu)化認定程序，促進政策落地
1.適當降低稅收優(yōu)惠政策適用門檻?？煽紤]拓寬稅收優(yōu)惠政策的適用范圍，使更多的自主創(chuàng)新企業(yè)受益。適時調整優(yōu)惠認證限制，如適度減少高新企業(yè)資格認定指標；在考慮高新企業(yè)資質問題上多考慮發(fā)明專利與成果轉化的占有率等。此外，還可以建立高新技術企業(yè)預認定平臺，從宏觀層面掌握微觀動態(tài)，利用大數據平臺定期優(yōu)化和調整優(yōu)惠門檻，完善認定程序。

2.提高征管效率，優(yōu)化納稅服務。一方面，可以通過建立信息互通共享機制、引入第三方審核機制等方式，減少政企雙方的成本和風險，提高征管效率；另一方面，針對企業(yè)自主創(chuàng)新的稅收優(yōu)惠認定程序較為復雜的情況，可以通過在辦稅服務廳設置專崗,在官方網站開設專欄等方式優(yōu)化納稅服務，做好稅收優(yōu)惠認定的輔導、咨詢以及申報推薦等工作。

（本文為節(jié)選，原文刊發(fā)于《稅務研究》2019年第10期。）

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