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標(biāo)題: 【2017年04月02日】付廣軍：消除“環(huán)首都貧困帶” 提升京津冀發(fā)展品質(zhì)——基于京津冀與長三角經(jīng)濟發(fā)展比較 [打印本頁]
作者: 付廣軍老師 時間: 2021-10-29 14:33
標(biāo)題: 【2017年04月02日】付廣軍：消除“環(huán)首都貧困帶” 提升京津冀發(fā)展品質(zhì)——基于京津冀與長三角經(jīng)濟發(fā)展比較
付廣軍：消除“環(huán)首都貧困帶” 提升京津冀發(fā)展品質(zhì)——基于京津冀與長三角經(jīng)濟發(fā)展比較
說明：此文為2016年11月15日在河北保定舉辦的“2016年京津冀協(xié)同發(fā)展正定論壇”主旨發(fā)言稿。其中的“京津冀區(qū)劃重新調(diào)整：三駕馬車齊驅(qū)，重塑發(fā)展格局”建議，與近日中央決定設(shè)立“雄安特區(qū)”不謀而合。
在研究區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展課題時，人們經(jīng)常將京津冀與長三角放在一起比較，不僅要比較整體，還要進行內(nèi)部深層次比較。京滬作為兩個區(qū)域的龍頭，其差距不算大，甚至某些方面北京還略占優(yōu)勢，為什么京津冀與長三角整體差距很大？原因是河北省與江蘇、浙江二省經(jīng)濟實力差距太大。本文我們不僅比較了河北地級市與蘇浙地級市經(jīng)濟發(fā)展情況，看出二者差距很大。但是，我們發(fā)現(xiàn)更大的差距在縣級經(jīng)濟上，存在縣級經(jīng)濟“環(huán)首都貧困帶”。為了盡快改變京津冀發(fā)展的面貌，提升其發(fā)展品質(zhì)，消除環(huán)首都貧困帶已刻不容緩。
一、京津冀與長三角核心城市比較
在中國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展格局中主要有三大經(jīng)濟區(qū)域：京津冀（為原環(huán)渤海的一部分，區(qū)域范圍較環(huán)渤海?。㈤L三角、珠三角，三大區(qū)域在中國經(jīng)濟中占重要地位，其中京津冀與長三角在省級行政區(qū)域上類似，均包括三個省級單位。具有較強的可比性。
資料來源：各城市2015年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報。
經(jīng)濟發(fā)展情況比較。2015年地區(qū)生產(chǎn)總值，北京22968.6億元，上海24965.0億元。北京與上海差距不大，僅比上海少1996.4億元。按常住人口計算，人均地區(qū)生產(chǎn)總值，北京為10.58萬元、天津為10.69萬元，上海為10.34萬元元，北京、天津均略高于上海。
財政收入情況比較。2015年，一般公共預(yù)算收入，北京為4723.9億元，上海為5519.5億元，上海明顯高于北京。
然而，京津冀作為中國經(jīng)濟發(fā)展的“第三極”，與長三角最大不同是，是“雙核”城市，有北京和天津兩個直轄市。盡管北京、天津單獨與上海比較，經(jīng)濟實力不如上海，但是京津加在一起，無論是經(jīng)濟實力，還是財政實力，均強于上海。
二、京津冀與長三角衛(wèi)星城市比較
為了便于比較，我們選取了河北?。òㄊ鞘性趦?nèi)）的8個地級市，同時，分別選取了江蘇和浙江的各4個城市，進行比較。
資料來源：各城市2015年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報。
2015年衛(wèi)星城市地區(qū)生產(chǎn)總值，京津冀最高的是唐山為6103.1億元，長三角最高的是蘇州為1.45萬億元，是唐山的2.38倍，同時在我們選取的長三角8個城市中，其中有5個城市地區(qū)生產(chǎn)總值高于唐山。長三角經(jīng)濟實力最差的紹興，也僅低于京津冀的唐山和石家莊，高于京津冀其余6個城市。
資料來源：各市2015年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報。
2015年衛(wèi)星城市財政收入，京津冀最高的是石家莊為375億元，長三角最高的是蘇州為1560.8億元，是石家莊的4.16倍，同時在我們選取的長三角8個城市中，其中有7個城市高于石家莊。長三角財政實力最差的紹興，也僅低于京津冀的石家莊，高于京津冀其余7個城市。
從以上比較可以明顯看出，京津冀與長三角的差距不在核心城市的實力上，而在衛(wèi)星城市上。但是，這只是巨大差距的“冰上”一角，更大的差距在什么地方？
三、可怕的環(huán)首都貧困帶
早在2005年8月，亞洲開發(fā)銀行的一份調(diào)查報告就首次提出：在國際大都市北京和天津周圍，環(huán)繞著河北的3798個貧困村、32個貧困縣，年均收入不足625元的272.6萬貧困人口。2012年3月，首都經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)與社會科學(xué)文獻出版社在其聯(lián)合發(fā)布的首部京津冀藍皮書中再次指出，“環(huán)首都貧困帶”不僅未能縮小與北京周邊郊縣的貧富差距，反而更加落后。
京津冀區(qū)域經(jīng)濟增長及效應(yīng)發(fā)揮的不夠，其中最突出的問題之一，就是環(huán)首都貧困帶問題。環(huán)首都300公里之內(nèi)有超過1000萬的貧困人口，這在外國首都經(jīng)濟圈極為少見。
為了便于比較，我們選取了河北省環(huán)首都的8個貧困縣，同時，分別選取了江蘇和浙江的4個縣級市，進行比較。
資料來源：各縣當(dāng)年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報。
資料來源：各市2015年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報。
2015年環(huán)首都貧困縣地區(qū)生產(chǎn)總值，灤平縣為154.00億元，淶水縣為58.51億元，長三角最高的是昆山市為3080.01億元，是灤平縣的20倍，是淶水縣的52.64倍。同時在我們選取的長三角8個縣級市中，經(jīng)濟實力最弱的是海寧市，地區(qū)生產(chǎn)總值為700.23億元，是灤平縣的4.55倍。
可以看出，京津冀縣域經(jīng)濟與長三角縣域經(jīng)濟實力，存在巨大的差距，這種差距令人吃驚。不改變環(huán)首都經(jīng)濟圈的縣域經(jīng)濟面貌，京津冀與長三角發(fā)展距離就不會縮小。
如果這些貧困縣能達到北京郊區(qū)縣的經(jīng)濟發(fā)展水平，京津冀與長三角的經(jīng)濟實力差距會大大縮小，甚至?xí)h遠超出。因此，未來京津冀發(fā)展的著力點必須立足京津冀一體化協(xié)同發(fā)展，消除環(huán)首都貧困帶上著力。
從以上比較可以看出，京津冀與長三角經(jīng)濟發(fā)展比較，主要不是差在核心城市上，而主要差在衛(wèi)星城市和縣級城市經(jīng)濟實力懸殊。京津冀要想趕超長三角，關(guān)鍵在于衛(wèi)星城市的發(fā)展上和消除環(huán)首都貧困帶上。否則京津冀無法與長三角抗衡。
四、產(chǎn)生環(huán)首都貧困帶的原因分析
多年來，北京憑借首都這一政治優(yōu)勢長期吸吮著周邊地區(qū)的資源，盡管近年已經(jīng)開始反哺，但是歷史上長期形成的欠賬，造成的貧困帶問題依然存在。雖然有些貧困帶上的縣城已經(jīng)從北京的發(fā)展中受益，但是更多的縣城仍然亟待脫貧。2013年，國家提出了京津冀一體化戰(zhàn)略，給京津冀發(fā)展開出了一劑藥方，讓環(huán)首都貧困帶看到了一片曙光。
從東京到首爾，從巴黎到倫敦，從紐約到芝加哥……綜觀全球，依托大城市的輻射能力而形成特大城市經(jīng)濟圈（帶），是全球區(qū)域發(fā)展中引人矚目的現(xiàn)象。在中國，無論是上海為龍頭的長三角，還是廣州、深圳為雙核的珠三角，都是特大城市經(jīng)濟圈的典型代表，在長三角和珠三角城市群內(nèi)部，經(jīng)濟發(fā)展水平差距不是非常大，但是在京津冀經(jīng)濟圈，卻出現(xiàn)了一個環(huán)首都貧困帶，北京何以孤獨地繁榮？
然而，龐大如北京這樣的特大城市，不可能長期孤零零獨自生長，北京與周邊地區(qū)的聯(lián)系、互動機制是什么？這種機制如何影響、塑造周邊地區(qū)的發(fā)展？環(huán)首都貧困帶如何走出貧困？需要深入探索其形成原因，才能對癥下藥。
（一）行政與市場：北京占據(jù)了首都優(yōu)勢，河北處于明顯劣勢
京津冀當(dāng)前的狀況并不是社會經(jīng)濟發(fā)展的必然，而是我們現(xiàn)行的行政管理體制劃分造成的。京津冀關(guān)系與長三角不同，表面看是京津冀三方的關(guān)系，實際上是“三地四方”的關(guān)系。第四方是指能量無限大的中央政府，北京是一身二任，既是一個獨立的直轄市，又是首都，即中央所在地，客觀上造成了北京是這一區(qū)域的超級存在或超級主體。地區(qū)定位和身份的這種客觀上不平等的區(qū)域關(guān)系，既模糊了京津冀關(guān)系的界限，北京作為首都，代表中央，作為直轄市又代表北京市，阻斷了京津冀三方解決問題的市場通道。
京津冀與長三角最大的區(qū)別是：政治的考量要大于經(jīng)濟的判斷，京津是直轄市，而河北僅僅是省級區(qū)域。北京作為首都的特殊地位，無論是河北省還是天津市，在資源配置和行政協(xié)調(diào)的關(guān)系上都處于從屬地位，這種政治和經(jīng)濟地位的嚴重不對等，嚴重地影響了區(qū)域之間的合作和協(xié)同。
保首都為前提的發(fā)展戰(zhàn)略，涉及到產(chǎn)業(yè)的發(fā)展、資源的供應(yīng)、環(huán)境的保護等，要優(yōu)先考慮作為首都的北京，天津和河北必須以此作為前提。顯然，河北省作為最“弱勢”的行政區(qū)域，要做出更大的犧牲。不同于京津冀，長三角的合作則是由市場所推動。長三角城市之間的合作是市場經(jīng)濟自發(fā)催生的，走的是聯(lián)合發(fā)展道路。
北京具有區(qū)域規(guī)劃的主導(dǎo)權(quán)和決策權(quán)，無論涉及到哪一方面，只要北京決定下來，其它城市就必須服從，這是國家利益的問題。這和上海就不同，上海只是經(jīng)濟中心，在行政職能上，長三角的各個城市都是平等的。
（二）輻射與帶動：京津冀區(qū)域之間無法產(chǎn)生“聯(lián)動”
目前京津冀三方之間的要素資源配置關(guān)聯(lián)度不高，相互之間不協(xié)同。按道理，城市化發(fā)展到一定階段，應(yīng)該向周邊輻射，但京津不但沒有輻射，現(xiàn)在還在吸吸取著河北的要素技術(shù)、資本、資金與產(chǎn)業(yè)。
在京津冀城市群空間關(guān)系中，北京和天津吸納資源的“黑洞效應(yīng)”大于經(jīng)濟輻射效應(yīng)，這兩個超級城市在大規(guī)模聚集各種資源的同時，并沒有發(fā)揮增長極的作用以帶動整個區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展，導(dǎo)致了京津冀地區(qū)城市體系的“雙核”形態(tài)。相比而言，長三角的上海對整個區(qū)域城市群（衛(wèi)星城市）的輻射效應(yīng)更為顯著，蘇州、無錫和寧波等城市在上海周邊的崛起就是證明。還有一個因素阻遏了北京、天津的擴散效應(yīng)，即北京和天津都擁有比較大的發(fā)展腹地，因而“截流”了擴散資源。北京的國土面積為1.64萬平方公里，是上海的國土面積0.82萬平方公里的2倍，天津的國土面積也達到了1.19萬平方公里。
長三角的發(fā)展一定和上海有關(guān)，但是京津冀周邊的發(fā)展至少在完成工業(yè)化進程中，與北京的關(guān)系不大。上世紀(jì)80年代，長三角的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)縣域經(jīng)濟最發(fā)達，而北京行政轄區(qū)內(nèi)幾乎沒有多少鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，天津的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)只是局限于轄區(qū)內(nèi)，也很少向河北擴散。環(huán)北京所謂的貧困帶就足以說明京津?qū)χ苓叺膸幽芰Σ粡姟?br />
京津冀一帶存在著行政區(qū)劃所帶來的“環(huán)首都貧困帶”，但是在長三角卻發(fā)現(xiàn)另外一個有趣的現(xiàn)象，那就是江浙兩省和上海接壤的區(qū)縣，江浙區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展水平要遠高于上海郊縣，而蘇州市所吸收的FDI（外商直接投資）甚至要超過上海。
到目前為止，全國經(jīng)濟實力百強縣的前十名都是來自長三角和珠三角，但是在京津冀拿得出手的城市卻屈指可數(shù)。
（三）合作與協(xié)同：區(qū)域之間“內(nèi)耗”仍然無法避免
雖然北京的新定位規(guī)劃中不再提經(jīng)濟中心，但是京津之間在經(jīng)濟總量方面的競爭一刻也沒有停止。天津與河北的競爭更為激烈，包括沿海重化工產(chǎn)業(yè)的布局，產(chǎn)業(yè)同構(gòu)化的情況都比較嚴重。在這種利益盤根錯節(jié)的情況下，如何加強京津冀合作與協(xié)同，如何處理好三地的舍與得，需要很好的布局與謀劃。如果說體制上沒理順，談協(xié)同難免回到以前的老路上。
京津冀三方目前在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)既同構(gòu)又競爭，沒有形成互補的格局，都在搶，都在爭，沒有把自身不應(yīng)該發(fā)展的產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)給第三方。比如說一般加工工業(yè)、傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)等，還在無序競爭。按道理來講，北京不應(yīng)該做終端加工制造，一些汽車零部件如現(xiàn)代汽車、奔馳汽車，包括北控的零部件都不應(yīng)該在北京生產(chǎn)。對于天津來說，雖然經(jīng)濟發(fā)展已經(jīng)到了工業(yè)化轉(zhuǎn)型升級的中后期階段，但是在鋼鐵工業(yè)上與河北也有強烈的同構(gòu)性。同時因為毗鄰北京，資源競爭處于劣勢，服務(wù)業(yè)、金融業(yè)發(fā)展明顯成為天津的弱項。
在京津冀與長三角比較中可以看出，長三角協(xié)同得較好。上海是長三角的龍頭，從政治上和經(jīng)濟上都有巨大的牽引作用，長三角的協(xié)同復(fù)雜程度比京津冀小，而且江蘇、浙江都愿意協(xié)同，尤其是產(chǎn)業(yè)協(xié)同做得好。
以長三角這個增長極為例，它發(fā)展迅速的原因就是各自的產(chǎn)業(yè)定位明確，上海市以高端金融業(yè)為發(fā)展內(nèi)核，昆山的電子產(chǎn)業(yè)發(fā)達，整個長三角地帶、依據(jù)上海這一核心城市，各自產(chǎn)業(yè)功能錯位，形成組團式發(fā)展。
在長三角一體化進程中，城市間的合作率先進入務(wù)實階段，每年都有實質(zhì)性的專題推進。在這些專題的確立中，首先尋找“最大共識度”，然后在實施過程中，不強求“齊頭并進”，而是允許“先后有序”。
五、消除環(huán)首都貧困帶的建議
事實上，對于京津冀經(jīng)濟發(fā)展目前的現(xiàn)狀，京津冀各方的主政者以及專家、學(xué)者均已提出有見解的建議。以上我們在第四部分分析了換首都貧困帶產(chǎn)生的原因，主要是北京是首都，不僅承擔(dān)著首都政治功能，還承擔(dān)著直轄市經(jīng)濟發(fā)展功能“雙重”功能。河北必須為其付出必要的代價。本人認為僅就目前的格局談問題，不在行政區(qū)劃上動“大手術(shù)”，不將北京“雙重”功能在空間上分離，貧困帶毒瘤根本無法消除。為此，本人提出以下解決方案：
（一）京津冀行政一體化：簡單而又有效的辦法
劃出特定區(qū)域（北京四環(huán)以內(nèi)）為首都特別行政區(qū)，京津冀其余區(qū)域合并為直隸省（暫名）。前述我們已經(jīng)分析了，京津冀發(fā)展中存在的主要問題是行政體制的不同。北京之所以發(fā)展給力，是因為充分享受了首都這一政治資源優(yōu)勢，河北不僅沒有享受到，而且還必須為此付出代價。如何能使河北享受到首都的資源優(yōu)勢，一個簡單的辦法是，將京津冀合為一個行政區(qū)，稱為“直隸省”，范圍包括北京（除四環(huán)內(nèi)部分）、天津和河北。將首都的資源優(yōu)勢在京津冀合理分享，行政的一體化，可以從根本上消除阻礙京津冀發(fā)展的體制障礙和內(nèi)耗。但是，由于多年長期形成的北京與天津、河北的各種不平等待遇，一旦迅速消除，可能會出現(xiàn)嚴重的動蕩，比如，北京實行對外地人口的住房限購政策，天津、河北不限購，一旦京津冀行政一體化，必將對房價產(chǎn)生巨大的沖擊，以及人口遷徙的劇烈增長。因此，此方法盡管簡單，但是短期沖擊太大，不僅影響京津冀發(fā)展，還可能影響整個中國經(jīng)濟發(fā)展。
（二）核心城市行政區(qū)劃重構(gòu)：政治職能與經(jīng)濟職能分離
將京津冀核心城市北京重新規(guī)劃，出發(fā)點是將其承擔(dān)的首都功能與北京城市功能，在物理空間上進行分離。具體是：將原北京四環(huán)以內(nèi)劃為首都特別行政區(qū)（名字可稱為“京畿特區(qū)”類似美國華盛頓），行政上作為一個省級單位，規(guī)劃建立首都財政，屬于中央預(yù)算管理，首都特別行政區(qū)只是一個中央辦公政務(wù)區(qū)，盡可能不發(fā)展經(jīng)濟職能。四環(huán)以外的原北京市區(qū)域，屬于新規(guī)劃的北京市，市政府所在地為通州，北京變成一個與上海、天津、重慶等類似的，完全是一個直轄市的經(jīng)濟型特大城市。這樣，中央只管首都特別行政區(qū)的發(fā)展和規(guī)劃，制定嚴格的規(guī)劃，使其成為真正的首都。新的北京市，中央不再過多的干預(yù)其規(guī)劃和經(jīng)濟發(fā)展，完全按照一個特大型經(jīng)濟城市運行，在北方與中部的上海，南部的深圳等特大城市競爭。這一方案，對北京的發(fā)展有利，但是短期內(nèi)無法惠及河北和天津。
（三）京津冀區(qū)劃重新調(diào)整：三駕馬車齊驅(qū)，重塑發(fā)展格局
將京津冀行政區(qū)域，完全推到重來，在原北京四環(huán)內(nèi)建立京畿特區(qū)，四環(huán)外的原三地區(qū)域，重新規(guī)劃成三個直轄市（或一個直轄市，二個省，類似長三角的上海和江蘇、浙江），這種區(qū)域資源的重新劃分，可以發(fā)揮原北京的優(yōu)勢，直接覆蓋到環(huán)首都貧困帶，具體是北部為北平市，轄區(qū)為通州、海淀、朝陽、密云、延慶、昌平、懷柔以及河北的張家口、承德。東南部為天津市，范圍為原天津、河北的唐山、秦皇島；西南部為保定市，省會在保定，范圍包括河北的其余地市、北京的大興、房山、門頭溝。以上只是初步劃分，如何合理劃分，應(yīng)深入研究后確定。思路是大動作調(diào)整京津冀資源，以發(fā)達區(qū)域帶動欠發(fā)達區(qū)域。形成三個地位平等的直轄市，在經(jīng)濟發(fā)展上公平競爭。初步形成環(huán)首都三駕馬車齊驅(qū)的局面。該方案的優(yōu)點是：重新構(gòu)建行政區(qū)域，徹底消除經(jīng)濟發(fā)展的體制障礙，短期內(nèi)因區(qū)劃調(diào)整的動作過大，可能會影響原北京經(jīng)濟的發(fā)展，但是，長期看，天津，特別是河北（保定市）會有一個巨大的發(fā)展。
以上三個方案，各有利弊。如何選擇，共各位專家學(xué)者批判，并提出可行的建議，共同為京津冀的發(fā)展出謀劃策。
（作者簡介：付廣軍，國家稅務(wù)總局稅科所研究員，中安聯(lián)合博士后工作站博士后導(dǎo)師，民建中央財政金融委員會副主任，民建西城區(qū)委副主委，西城區(qū)政協(xié)常委）
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