其實(shí), 國外地方政府的自有財(cái)源與支出之間存在缺口是很普遍的現(xiàn)象, 許多國家地方政府的收入來源嚴(yán)重依賴中央( 聯(lián)邦) 政府的補(bǔ)助收入。例如, 2005 年, 在丹麥 、挪威、葡萄牙等國, 中央財(cái)政的補(bǔ)助收入占地方政府( 中央或聯(lián)邦以下政府) 財(cái)政收入的比重都在40%以上，該比重在匈牙利 、韓國和波蘭等國都在60%以上;而在荷蘭 、希臘等少數(shù)國家, 該比重甚至高達(dá)80%以上，從上述情況看, 一個國家的地方財(cái)政在多大程度上依賴中央( 聯(lián)邦) 政府的補(bǔ)助收入并沒有一定之規(guī), 它取決于許多因素, 其中之一是政府體制。一般來說, 聯(lián)邦制國家地方政府對聯(lián)邦補(bǔ)助的依賴性較小, 其收入主要靠獨(dú)享稅或共享稅 ;而在單一制國家, 由于中央政府的財(cái)政集中率較高, 地方政府的很大一部分收入要靠中央對地方的轉(zhuǎn)移支付。例如, 澳大利亞和德國是聯(lián)邦制國家, 兩國地方財(cái)政對聯(lián)邦政府補(bǔ)助的依賴度都不超過25%而盧森堡 、波蘭和韓國都是單一制國家, 其地方政府對中央財(cái)政補(bǔ)助的依賴度均超過50%。但也有一些例外, 例如:奧地利和墨西哥是聯(lián)邦制國家, 但其地方財(cái)政對聯(lián)邦補(bǔ)助的依賴度也超過了45%。
我國屬于單一制國家, 目前地方財(cái)政對中央政府補(bǔ)助的依賴度為44.5%，與國外相比這個比例并不是很高, 即使與奧地利 、墨西哥等聯(lián)邦制國家比也不算高。所以, 如果僅以當(dāng)前地方財(cái)政嚴(yán)重依賴中央補(bǔ)助籌資為由來否定分稅制改革, 恐怕是站不住腳的。更何況, 由于有中央對地方的轉(zhuǎn)移支付, 近些年地方財(cái)政總體上看是收支平衡并略有結(jié)余的, 國家的財(cái)政赤字主要表現(xiàn)在中央預(yù)算上。當(dāng)然, 也不能否認(rèn), 目前確實(shí)有一些地區(qū)存在著財(cái)政困難, 財(cái)政縱向不平衡問題比較突出, 但這個問題可以通過完善中央對地方的轉(zhuǎn)移支付制度來解決, 并非要一味地強(qiáng)調(diào)增加地方政府的財(cái)權(quán)和自有稅源。實(shí)際上, 近些年來, 中央財(cái)政已不斷加大對困難地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度, 而且確有一定的成效。例如, 自 2005 年實(shí)施縣鄉(xiāng)財(cái)政獎補(bǔ)轉(zhuǎn)移支付后, 全國財(cái)政困難縣已經(jīng)從 791 個減少到 27 個。
助轉(zhuǎn)移支付手段參與地方政府的籌資活動, 實(shí)施所謂的財(cái)力均等化戰(zhàn)略 。正是出于這個原因, 目前國外一些學(xué)者比較推崇社會福利搞得較好的斯堪的那維亞國家的模式, 即財(cái)政支出高度分散而財(cái)政收入高度集中。當(dāng)前我國政府也確立了“ 基本公共服務(wù)均等化”的目標(biāo)。黨的“ 十七大”報(bào)告要求“ 圍繞推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化和主體功能區(qū)建設(shè), 完善公共財(cái)政體系”, 其中一個具體任務(wù)就是要“ 加快形成統(tǒng)一規(guī)范透明的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度, 提高一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和比例?！毙枰獜?qiáng)調(diào)的是, “ 十七大”報(bào)告并沒有提出通過增加地方財(cái)權(quán)和自有稅源來解決地方收入能力和支出責(zé)任不平衡的問題, 只是提出要“ 健全中央和地方財(cái)力與事權(quán)相匹配的體制” 。這一提法表明, 解決地方財(cái)力縱向不平衡問題并不一定要給地方財(cái)權(quán)和自有稅源, 通過合理的轉(zhuǎn)移支付制度同樣可以達(dá)到目的。其實(shí), 發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)早已表明, 如果擴(kuò)大地方政府的財(cái)權(quán)和自有稅源, 反而可能會加大地區(qū)之間的財(cái)力差異, 不利于地區(qū)之間公共服務(wù)均等化的進(jìn)程, 因?yàn)檫@時(shí)中央政府可能會沒有足夠的財(cái)力用于對欠發(fā)達(dá)地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付, 或?qū)⑥D(zhuǎn)移支付的重點(diǎn)轉(zhuǎn)到財(cái)力均等化以外的目標(biāo)。
二、關(guān)于健全地方稅體系的問題
目前人們提到健全地方稅體系, 主要有兩方面的含義 :一是要給地方政府一定的稅收立法權(quán), 讓地方政府有權(quán)根據(jù)自己的實(shí)際情況開征或減免一些稅種 ;二是將一些稅源較大的稅種劃給地方, 讓這些大稅種成為地方的獨(dú)享稅。其實(shí), 這兩種思路都出于一種考慮, 即當(dāng)前地方獨(dú)享稅( 又稱小口徑地方稅) 所籌集到的收入過少, 不能擔(dān)當(dāng)起為地方公共支出融資的重任, 因此應(yīng)當(dāng)給地方政府再開辟出一塊獨(dú)享的稅源。
對于要不要給地方政府一定的稅收立法權(quán)特別是稅收開征權(quán)和減免權(quán)的問題, 在我國財(cái)稅學(xué)界爭論已久。這里有一個很關(guān)鍵的問題需要明確, 即我國是單一制國家, 地方政府是中央政府的派出機(jī)構(gòu), 因此不能享有充分的稅收立法權(quán), 這與聯(lián)邦制國家有很大的不同。不過, 地方政府沒有稅收立法權(quán), 并不意味著不可以有一定的稅收自主權(quán)。國外許多單一制國家在中央政府稅收立法范圍內(nèi)允許地方政府有一定的稅率選擇權(quán), 這個經(jīng)驗(yàn)很值得我國借鑒。例如, 2005 年, 希臘地方政府稅收收入中有53.9%來自地方對稅率有一定自主權(quán)的稅種, 該比例在匈牙利、日本 、韓國、荷蘭 、挪威、瑞典分別為 ：87%、84%、75.7%、100%。其實(shí)在我國稅法中也有一些稅種給予地方政府一定的稅率選擇權(quán), 如營業(yè)稅暫行條例允許省級政府在規(guī)定的幅度內(nèi)決定娛樂業(yè)的適用稅率, 車船稅暫行條例允許省級政府在規(guī)定的子稅目稅額幅度內(nèi)確定車輛的具體適用稅額等等, 但與國外相比適用范圍過小。我國地廣人多, 各地的社會經(jīng)濟(jì)情況千差萬別, 為了貫徹《憲法》提出的“ 遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下, 充分發(fā)揮地方的主動性、積極性的原則”, 今后中央政府應(yīng)賦予地方政府在獨(dú)享稅課征上更多的自主權(quán)和靈活性。即使是中央地方共享稅, 也可以仿照《企業(yè)所得稅法》第二十九條的規(guī)定給予地方政府一定的自主權(quán)。
對于提高地方政府獨(dú)享稅在收入結(jié)構(gòu)中的比重問題, 也值得深入研究。目前我國共設(shè)有 19 個稅種( 其中有兩個稅種處于停征狀態(tài)) , 其中關(guān)稅、消費(fèi)稅和車輛購置稅屬于中央獨(dú)享稅, 剩下還有14 個稅種, 其中的增值稅、企業(yè)所得稅和個人所得稅屬于中央 、地方共享稅, 而其余的 11 種稅則可以劃為地方獨(dú)享稅。① 2008 年, 地方政府通過這 11 種獨(dú)享稅取得的收入占地方一般預(yù)算收入的46.3%。而通過三大共享稅取得的收入占地方本級一般預(yù)算收入的34.9%，地方獨(dú)享稅和共享稅占地方總稅收收入的比重分別為57%和43%，與其他國家相比, 我國地方政府的獨(dú)享稅在稅收收入中的占比并不算很低。例如, 2005 年, 州或省一級政府的獨(dú)享稅在本級稅收收入中的占比, 奧地利為 18.6%，比利時(shí)為47、2%，捷克為9.6%，德國為18。6%，墨西哥為13.8%，波蘭為30%，土耳其為9.6%。許多國家重視共享稅, 是因?yàn)樗诒３种醒? 聯(lián)邦) 政府對稅源總體控制的前提下,可以給地方政府提供適量的財(cái)源。特別是共享稅可以把地方的稅收利益與中央( 聯(lián)邦) 政府的稅收利益綁到一起, 從而對各級政府都可以產(chǎn)生一定的激勵機(jī)制, 可以讓各級政府對某一行業(yè)或事業(yè)的發(fā)展都給予充分的關(guān)注。所以, 我國當(dāng)前地方稅體系的建設(shè)不應(yīng)當(dāng)是縮小共享稅的比重, 而是要進(jìn)一步完善共享稅制度, 讓這一制度更為科學(xué)合理。