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標(biāo)題: 【2019年4月11日】朱青：“營改增”背景下完善我國地方稅體系的構(gòu)想（續(xù)） [打印本頁]
作者: 白云載酒 時間: 2021-8-25 16:13
標(biāo)題: 【2019年4月11日】朱青：“營改增”背景下完善我國地方稅體系的構(gòu)想（續(xù)）
朱青：“營改增”背景下完善我國地方稅體系的構(gòu)想（續(xù)）
“營改增”背景下完善我國地方稅體系的構(gòu)想
經(jīng)過昨天的分析，我們發(fā)現(xiàn)，完善“營改增”后的地方稅體系只能在消費課稅和個人所得稅上做文章，此外別無它路。消費課稅是一個稅類，包括在多環(huán)節(jié)征收的增值稅、在零售環(huán)節(jié)對商品普遍征收的銷售稅以及對個別商品征收的消費稅（又稱特別消費稅）。上面已經(jīng)提到，在產(chǎn)制等多環(huán)節(jié)課征的增值稅不適宜作為地方稅或共享稅，但在零售環(huán)節(jié)征收的銷售稅或特別消費稅卻可以分給地方。因為在零售環(huán)節(jié)課征的銷售稅或消費稅其稅基是消費，而消費又與人口（消費者）有關(guān)。與資本相比，人口的跨區(qū)域流動性要低得多，因此，把對消費課稅的稅種分配給地方，不會引發(fā)地方招商引資大戰(zhàn)以及激烈的稅收競爭。
那么，我國下一步應(yīng)當(dāng)開征銷售稅還是改造現(xiàn)有的消費稅？其實，二者各有利弊。首先，我們可以借鑒加拿大、阿根廷、巴西、印度等國家的經(jīng)驗，實行“雙層消費課稅”結(jié)構(gòu)。例如，加拿大1991年聯(lián)邦政府征收增值稅后，各省政府則在零售環(huán)節(jié)開征銷售稅作為地方稅；雖然后來新布倫瑞克省、紐芬蘭拉布拉多省、新斯科舍省、安大略省、愛德華王子島等五個省又實行了所謂協(xié)調(diào)銷售稅（HST），即在聯(lián)邦增值稅的稅基上附征一定的百分點（8~10個百分點）作為本省的稅收收入（由聯(lián)邦稅務(wù)局代征），但英屬哥倫比亞、馬尼托巴、薩斯喀徹溫和魁北克四個地區(qū)目前仍實行“雙重消費課稅”結(jié)構(gòu)。巴西的“雙層消費課稅”結(jié)構(gòu)表現(xiàn)在聯(lián)邦只對工業(yè)企業(yè)課征增值稅（IPI），27個州則對貨物的批發(fā)和零售以及航空運輸、通訊和電力征收增值稅類型的銷售稅（ICMS）。
具體到我國的改革，下一步，可以由中央政府繼續(xù)在產(chǎn)制、批發(fā)和零售環(huán)節(jié)課征增值稅，收入全部歸中央；另外，給地方在零售環(huán)節(jié)設(shè)立銷售稅，收入由省和縣市財政共享。當(dāng)然，這項改革要有一個通盤的考慮，即在開征地方銷售稅的同時，中央的增值稅稅率也要相應(yīng)降下來，特別是食品、飲用水、藥品、書報雜志等基本生活必需品的增值稅稅率要將到10%或10%以下。這樣做，一是為了留出一定的稅負(fù)空間讓地方征收銷售稅，避免引起物價上漲；二是貫徹黨的十八大報告提出的構(gòu)建社會公平的稅收制度。為了保證基本生活必需品的低稅負(fù)，銷售稅的設(shè)計上也應(yīng)當(dāng)對食品、藥品等基本生活必需品實行免稅或低稅率。由于銷售稅是在零售環(huán)節(jié)對大多數(shù)商品課征的（而消費稅只對個別商品征收），稅基比較廣泛，所以可以給地方政府籌集到一定規(guī)模的財政收入。在稅率制定上，它可以仿照娛樂業(yè)營業(yè)稅的做法，由中央政府制定一個稅率幅度，在這個幅度范圍內(nèi)由各地自行確定，以便給地方一定的自主權(quán)。人們對這個方案最大的擔(dān)心是又增加了一個新的稅種，怕老百姓誤解成加稅，在心理上不接受。其實，這項改革的前提是市場上的基本生活用品稅負(fù)不增加甚至還有所下降，而且地方征收銷售稅后商品的標(biāo)價仍然為稅款與價格合并標(biāo)價，而不像美國各州那樣把銷售稅在價格之外單獨標(biāo)出，這樣改革的阻力會大為降低。
另一個方案就是改造現(xiàn)有的消費稅，將其作為地方的主體稅種。目前我國的消費稅對14大類產(chǎn)品課征，除了金銀首飾和鉆石制品外一般都在產(chǎn)制環(huán)節(jié)課征（對香煙在批發(fā)環(huán)節(jié)還要課征5%的消費稅），收入全部歸中央。如果現(xiàn)在原封不動地將消費稅劃給地方作為地方稅會產(chǎn)生兩個問題：一是，讓地方政府在產(chǎn)制環(huán)節(jié)課征消費稅也會帶來惡性稅收競爭和干擾資源配置的問題；二是，目前消費稅的稅率偏低，收入規(guī)模有限，不足以承擔(dān)為地方籌資的重任。所以，在把消費稅劃給地方稅之間必須要調(diào)整它的征收環(huán)節(jié)（即改在零售環(huán)節(jié)征收）、擴大稅基和提高稅率。
但改造消費稅也會面臨很大的問題，主要是改在零售環(huán)節(jié)征收并同時提髙稅率會刺激納稅人逃稅，導(dǎo)致稅收流失。因為零售環(huán)節(jié)過于分散，小商小販很多，管理起來比較困難；再加上提高稅負(fù)會影響商品銷售，導(dǎo)致一些零售商進(jìn)行逃稅。在這方面美國是有經(jīng)驗教訓(xùn)的。例如，美國許多州都在零售環(huán)節(jié)對香煙課征消費稅，而且近年來紛紛提高了稅率。2009年，紐約市和紐約州分別將香煙的消費稅稅率提高了42美元和1.5美元，但據(jù)紐約財稅局統(tǒng)計，2009年，紐約市銷售的香煙34%沒有繳納消費稅；另據(jù)2012年6月紐約財政局的一項調(diào)查發(fā)現(xiàn)，有42%的商店銷售不納稅的香煙或者使用假稅票。為了防止納稅人偷逃消費稅，許多國家將消費稅的課征放在產(chǎn)制環(huán)節(jié)。例如：美國聯(lián)邦政府征收的消費稅除了柴油、煤油、濃縮天然氣、卡車和拖車的車身及底盤是在零售環(huán)節(jié)征收消費稅外，其他像輪胎、航空汽油、汽油、航空煤油、煤炭、疫苗、釣魚用具、弓箭、電動舷外馬達(dá)等都在產(chǎn)制環(huán)節(jié)課征消費稅；另外，法國、荷蘭、丹麥等歐洲國家對煙、酒、汽油等征收的消費稅也都在產(chǎn)制環(huán)節(jié)課征。
我國目前的消費稅主要來自香煙、成品油、小汽車等產(chǎn)品的生產(chǎn)企業(yè)，從2012年重點稅源企業(yè)繳納的消費稅（占國內(nèi)消費稅收入的99.3%）的情況看，在全部消費稅收入中，卷煙制造企業(yè)和其他煙草制品企業(yè)繳納的占46%，原油加工及石油制造品制造企業(yè)繳納的占33.8%，汽車制造企業(yè)繳納的占8.7%，白酒和啤酒制造企業(yè)繳納的占2.8%，這四大類產(chǎn)品的企業(yè)上繳的消費稅占國內(nèi)消費稅收入的90%以上。如果將這些產(chǎn)品的消費稅全部放在零售環(huán)節(jié)征收，對控制稅源是很不利的，尤其是在零售環(huán)節(jié)只對個別商品征收消費稅而不像銷售稅那樣普遍征收，這樣納稅人就可能通過混淆應(yīng)稅商品與非應(yīng)稅商品的辦法偷逃消費稅。
所以，消費稅的改革恐怕還要區(qū)別對待，分而治之，實行所謂“產(chǎn)制加零售、比例加定額、中央加地方”的改革路徑，具體思路是：（1）消費稅的大頭還應(yīng)當(dāng)由中央在產(chǎn)制環(huán)節(jié)征收，尤其是卷煙按比例稅率征收的消費稅和成品油的消費稅，收入歸中央；（2）將卷煙在產(chǎn)制環(huán)節(jié)征收的定額稅和在批發(fā)環(huán)節(jié)征收的比例稅改由地稅部門征收，收入歸地方；（3）取消小汽車在產(chǎn)制環(huán)節(jié)征收的消費稅，改由地稅部門在零售環(huán)節(jié)征稅，同時合并車輛購置稅，按零售價格的一定比例征收，收入全部作為地方收入；（4）白酒的比例稅仍由中央在產(chǎn)制環(huán)節(jié)征收，允許地方在零售環(huán)節(jié)對白酒課征定額稅；（5）其他產(chǎn)品的消費稅一律改在零售環(huán)節(jié)由地稅部門課征，收入歸地方；（6）適當(dāng)提高地方征收的消費稅稅率。上述改革思路既可以保證消費稅稅源不會發(fā)生大規(guī)模的流失，同時也為地方增加一定的財政收入。
無論是讓地方征收銷售稅還是把消費稅的一部分劃給地方，恐怕都不能完全彌補地方因失去營業(yè)稅而受到的收入損失，在這種情況下，可以考慮調(diào)整中央和地方之間個人所得稅的分成比例，比如，可以考慮讓地方得大頭，例如個人所得稅超基數(shù)的部分允許地方分享80%，這樣又可以為地方增加2000多億元的稅收。由于人員的流動性比較小，個人所得稅的大頭歸地方后所引起的稅收競爭問題不會十分嚴(yán)重。
最后需要指出的是，“營改增”全部到位后，無論采取哪種改革方案，都不大可能為地方找到一個完全能替代營業(yè)稅的地方主體稅種，特別是把部分消費稅劃給地方，地方財政的收支缺口可能更大。解決這個問題最終只能通過加大中央對地方的轉(zhuǎn)移支付。2012年，我國地方公共財政收入中有37.7%來自于中央對地方的轉(zhuǎn)移支付（不含稅收返還），地方本級（自有）收入占57.3%，其中本級稅收（含地方獨享稅和共享稅）占44.4%。
很多人擔(dān)心繼續(xù)加大轉(zhuǎn)移支付會降低地方的自主財力，不利于擴大地方的財權(quán)。其實，作為單一制國家，滿足地方所需的財力比賦予其充分的財權(quán)更重要。早在黨的“十七大”報告中就提出要“健全中央和地方財力與事權(quán)相匹配的體制”。而且，與國外相比，我國地方政府自有稅收所占的比重并不低。例如，2011年，歐盟國家地方稅占本級財政收入的比重平均為41.6%，其中羅馬尼亞、保加利亞、荷蘭和英國地方稅收入占本級財政收入的比重還不到15%。當(dāng)然，盡管我國地方政府的自有稅源占比已經(jīng)不低，但有的地方仍感到財力不足，這里最主要的原因是中央對地方的轉(zhuǎn)移支付還存在缺陷，即專項轉(zhuǎn)移支付項目過多、占比過大，導(dǎo)致地方“跑部錢進(jìn)”。所以，落實黨的十八屆三中全會提出的“清理、整合、規(guī)范專項轉(zhuǎn)移支付項目”的要求，應(yīng)當(dāng)是下一步完善地方稅體系的重要配套措施。
點擊“閱讀原文”獲取朱青：《完善我國地方稅體系的構(gòu)想》，《財貿(mào)經(jīng)濟》2014年第5期。
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