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標題: 【2021年5月18日】朱青：論“新發(fā)展格局”下的財稅改革 [打印本頁]
作者: 白云載酒 時間: 2021-8-24 17:12
標題: 【2021年5月18日】朱青：論“新發(fā)展格局”下的財稅改革
朱青：論“新發(fā)展格局”下的財稅改革（上）
本文作者：
朱青，中國人民大學財政金融學院教授，人大財稅研究所首席研究員
內容提要：本文從中央提出“新發(fā)展格局”戰(zhàn)略意義的分析入手，提出與“新發(fā)展格局”相適應的財稅制度和政策必須有利于擴大居民消費，這就要求構建一個有利于縮小收入分配差距的財稅制度。為此，下一步財稅改革必須更加重視社會公平。在稅制改革方面，要進一步完善個人所得稅制度，優(yōu)化稅制結構，并改進間接稅制度；要進一步完善社會保障制度，更加重視社會救助計劃；在財政體制方面，要加大中央對地方有利于居民收入分配公平的轉移支付力度。
《中共中央關于制定國民經濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》（以下簡稱《“十四五”規(guī)劃建議》）中提出，要“加快構建以國內大循環(huán)為主體、國內國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局”，目前國內理論界正在開展對“新發(fā)展格局”的熱烈討論。那么，什么是“新發(fā)展格局”？為什么中國經濟要轉入“新發(fā)展格局”？“新發(fā)展格局”需要什么樣的財稅制度和政策相配合，以及“新發(fā)展格局”下的財稅改革方向是什么？本文嘗試對上述問題做一些初步探討。
一、為什么我國經濟要轉入“新發(fā)展格局”
（一）什么是“新發(fā)展格局”
研究“新發(fā)展格局”，首先要知道“雙循環(huán)”中的“循環(huán)”是指什么。本文認為，這里的“循環(huán)”是指企業(yè)再生產的全過程，包括“供、產、銷”三個主要環(huán)節(jié)。“供”是指投入，包括企業(yè)原材料（資源）和中間產品的投入；“產”是指制造、加工，其中也涉及制造加工的技術；“銷”則是指將生產出來的產品對外銷售。“供、產、銷”有機地結合，構成企業(yè)再生產活動的全過程。改革開放以前，在“自力更生為主，爭取外援為輔”及“自給自足”的方針指引下，企業(yè)的“供、產、銷”基本上在國內是典型的內循環(huán)經濟。改革開放后，特別是2001年我國加入世界貿易組織（WTO）以后，WTO成員向我國的產品開放市場，我國也大幅度降低了進口關稅，我國經濟越來越深入地參與國際經濟大循環(huán)，“兩頭在外”的企業(yè)再生產格局逐步形成。所謂“兩頭在外”，是指原材料（資源）市場和產品市場均在國外，表現(xiàn)形式就是產品的“大進大出”。例如，2006年與2001年相比，我國進口占CDP的比重從18.2%提高到28.9%，出口占GDP的比重從20.1%提高到35%。另外，在生產的技術方面企業(yè)也越來越依賴從國外引進技術，1999-2005年我國支付的技術費共計623億美元（其中2005年為118.3億美元），2016年支付的技術費高達301.6億美元?！靶掳l(fā)展格局”顯然是要扭轉企業(yè)“兩頭在外”的發(fā)展模式，更多地把“兩個市場”（即資源市場和產品市場）放在國內。當然，強調“新發(fā)展格局”并不是要閉關鎖國，走自給自足的回頭路，而是要更加重視利用國內市場，糾正企業(yè)對國際市場的過分依賴，走一條可持續(xù)發(fā)展的道路。正如習近平總書記在2020年7月21日企業(yè)家座談會上所指出的，“以國內大循環(huán)為主體，絕不是關起門來封閉運行，而是通過發(fā)揮內需潛力，使國內市場和國際市場更好聯(lián)通，更好利用國際國內兩個市場、兩種資源，實現(xiàn)更加強勁可持續(xù)的發(fā)展”。
我國改革開放已經40多年，這期間的國際大環(huán)境基本上屬于經濟全球化大潮的“漲潮”階段。但2008年國際金融危機之后，特別是美國總統(tǒng)特朗普執(zhí)政以后，國際形勢風云突變，保護主義不斷抬頭，遏制中國發(fā)展成為少數(shù)西方大國的共識，百年未有之大變局開始顯現(xiàn)，“兩頭在外”“大進大出”的傳統(tǒng)經濟發(fā)展模式越來越面臨挑戰(zhàn)，尋求一種適合當前國際政治經濟大環(huán)境的新的發(fā)展格局已經成為一項十分緊迫的任務。從統(tǒng)計數(shù)字上看，2019年，我國出口和進口占GDP的比重已經從2006年的歷史高位分別降到17.4%和14.4%，傳統(tǒng)的靠國際市場拉動經濟高速增長的發(fā)展道路客觀上已不能再走下去，尤其是中美貿易摩擦給我國傳統(tǒng)的外向型經濟發(fā)展模式增添了極大的障礙和不確定性。過去美國一向是中國商品出口的主要市場，2006年中國內地對美國直接出口的商品占總出口的比重超過1/5，達到了21%，如果再考到通過中國香港和新加坡對美國的轉口貿易，我國對美國市場的依賴性就更大。但從2018年7月后，美國開始對從我國進口的絕大部分商品加征關稅，對其中2500億美元的進口商品加征25%的關稅，對另外1200億美元的進口商品加征7.5%的關稅。加征關稅后，美國對我國商品的平均進口關稅稅率已從2018年3月的3.2%提高到2020年3月的19.3%；2019年與2017年相比，我國對美國的商品出口額減少了112.5億美元，對美出口商品占總出口的比重也從19%降到了16.8%。
（二）“新發(fā)展格局”提出的戰(zhàn)略考慮
如果僅從出口依存度的角度來看，我國內外循環(huán)互促的“新發(fā)展格局”其實正在形成，或者說已經初步形成，中央政治局會議在這個時點上要求加快形成“新發(fā)展格局”的步伐，其背后有深刻的含義，至少應當從以下三個方面進行分析。
第一，目前各方面的判斷是，疫情過后，西方國家出于國家安全、公眾健康或者產業(yè)鏈穩(wěn)定等原因，會加大對本國市場的保護力度，民族主義和保護主義在世界范圍內將會更為盛行，中國的進出口形勢未來有可能還會惡化，為此我們必須早做準備。例如，美國彼得森國際經濟研究所研究員嘉利·赫夫鮑爾（Gary Hufbauer）最近指出：“在未來的兩到三年，我們可能會看到保護主義者的措施增加，而一旦新冠
肺炎疫情被控制住，這些措施反過來又會阻礙貿易的反彈?！焙辗蝓U爾甚至強調“世界會經歷一個去全球化（deglobalization）的時期”。另據(jù)全球企業(yè)聯(lián)盟（Global Business Alliance）最近對會員企業(yè)的一項調查，77%的被調查企業(yè)認為，由于疫情的原因美國今后會在國際貿易、跨境兼并重組以及政府采購方面持更加保護主義的立場；69%的被調查企業(yè)相信其他發(fā)達國家也會對國際貿易設置更多的障礙。
第二，美國及其盟友遏制中國發(fā)展的行為今后會變本加厲。從近些年在貿易、金融、科技、軍事等一攬子方面對中國的“出招”來看，美國是要全面打壓中國，遏制中國的發(fā)展?！盁o論中國怎么做，在美國看來，中國的發(fā)展已經‘危及到了美國第一’。”因此，美國要“在各個層面遏制對手的超越”（任平，2018）。所以，即使特朗普不再擔任美國總統(tǒng)，美國在貿易、投資和技術轉讓等方面也還會對我國設置一些障礙。歐盟同樣也存在美國的擔心。例如，歐盟委員會在《2019年歐中戰(zhàn)略前景》（2019EU-China：A Strategic Outlook）中就將中國界定為“經濟競爭伙伴”（economic competitor）和“系統(tǒng)性對手”（systemic rival）。這樣，未來中歐貿易和投資摩擦也在所難免。特別是在技術引進方面，美歐對中國“卡脖子”的問題會越來越嚴重，這一點從對華為公司芯片的“斷供”就可見一斑。目前美國政府已經將275個中國公司列入實體清單，沒有政府的批準美國公司不能向這些中國企業(yè)供貨。
第三，2019年中國的人均GDP為10262美元，屬于中高收入國家。作為一個擁有14億人口的中高收入國家，中國的經濟發(fā)展不應再依靠出口導向，而應將市場更多地聚焦在國內，這是以內循環(huán)為主體的“新發(fā)展格局”最主要的理論依據(jù)。目前從世界角度來看，出口依存度（商品和勞務出口占GDP的比重）較高的國家主要有兩大類，一是人口較少但生產能力強、收入水平高的發(fā)達國家。例如，荷蘭人均GDP為5.24萬美元，但人口只有1700萬人，所以出口依存度高達82.5%；盧森堡人均GDP為11.47萬美元，人口僅為60萬人。出口依存度高達208.8%。二是人口較多但收入水平低的發(fā)展中國家。例如，越南人口近1億人，但人均GDP僅為2715美元，國內市場狹小所以出口依存度高達106.8%；泰國人口也多達7000萬人，但人均CDP為7808美元，出口依存度為59.7%。循著上述國家的規(guī)律可以看出，隨著人均GDP水平的不斷提高，我國作為一個人口大國，不應該再指望高出口來拉動經濟增長，適時地轉向以內循環(huán)為主體的“新發(fā)展格局”有其內在的邏輯性和合理性。
二、“新發(fā)展格局”需要什么樣的財稅制度和政策相配合
（一）“新發(fā)展格局”下的財稅制度和政策應有利于擴大居民消費
形成以內循環(huán)為主體的“新發(fā)展格局”，關鍵是要充分發(fā)揮我國超大規(guī)模市場的優(yōu)勢和內需潛力，否則，要么經濟下行壓力會越來越大，要么就擺脫不了對外循環(huán)的過分依賴。我們通常所說的內需包括消費和投資。改革開放以后，每當經濟出現(xiàn)下行壓力時，投資特別是其中的基本建設對拉動經濟增長起到了積極作用。但基建投資要有資金來源，要么財政拿錢，要么銀行拿錢，在目前財政壓力不斷加大而且要保持穩(wěn)健貨幣政策的條件下，靠大規(guī)?；▉頂U大內需顯然不切實際，而且基建還有一個效益的問題。所以，擴大內需關鍵還是要擴大居民的消費。應當承認，目前我國的消費水平確實還支撐不起以內循環(huán)為主體的“新發(fā)展格局”。這主要表現(xiàn)在我國家庭最終消費支出占GDP的比重過低，僅為39%，不僅低于美國（68%）、英國（65%）、法國（54%）、德國（52%）、日本（56%）、韓國（49%）等發(fā)達國家，而且低于印度（60%）、馬來西亞（60%）、越南（68%）、泰國（50%）、墨西哥（65%）、南非（60%）等發(fā)展中國家。盡管從2010年開始該比重有上升趨勢，即從2010年的35%上升到2019年的39%，但總體來看增速還很慢，增幅也不大。從支出法來看，消費是GDP的組成部分，所以要拉動經濟增長，消費上不去，那就只能靠擴大投資或者凈出口，但這都不是“新發(fā)展格局”的本意?，F(xiàn)在的關鍵問題是如何擴大居民消費。
目前擴大居民消費面臨兩大瓶頸。一是老百姓的消費能力有限，存在“無錢可花”的問題。經濟學上的消費是指有支付能力的消費，而支付能力又取決于收入水平。近些年來，在“共享發(fā)展”理念和人口紅利消失等多重因素的影響下，我國勞動者報酬（含企業(yè)為職工繳納的社保費）在GDP中的占比有了一定的提高，2017年已經達到47%的水平，雖然與德國（53.8%）、法國（51.2%）、丹麥（51.1%）、比利時（49.5%）等國家還有一定差距，但已經達到歐盟27國2019年47.5%的平均水平。我國在收入分配方面存在的主要問題是居民之間收入分配差距較大，基尼系數(shù)過高，從而影響了絕大多數(shù)人的消費能力。據(jù)國家統(tǒng)計局公布的數(shù)字，我國2018年的基尼系數(shù)為0.468，2019年降為0.465，但仍高于北歐和西歐一些國家，甚至高于俄羅斯（0.331）、日本（0.339）和美國（0.390）的水平。一個國家基尼系數(shù)過高是不可能有很旺盛的消費能力的，道理很簡單：因為高收入群體有消費能力但消費傾向較低，而低收入群體雖然消費傾向較高但消費能力卻很低。例如，按岳希明教授根據(jù)“2018年中國家庭收入調查項目（CHIP）”的計算結果，我國收入最低的10%的家庭每100元可支配收入，其消費金額要達到224.3元；而最高收入的10%的家庭每100元可支配收入，其消費金額為50.4元。由此可見。盡管我國勞動者報酬在GDP中的占比從國際比較來看并不算很低，但由于居民收入差距過大，很大一部分群體實際收入過低。從而影響了居民的整體消費能力。根據(jù)國家統(tǒng)計局統(tǒng)計，2018年，在我國8.3億城鎮(zhèn)居民中就有1.66億人平均每月可支配收入不到1200元，有3.32億人平均每月可支配收入不到2100元。二是老百姓的消費意愿受限，存在“有錢不敢花”的問題。經濟學上的消費與儲蓄相對應，在可支配收入一定的情況下，儲蓄多了消費自然就少。長期以來我國居民的儲蓄率較高，目前也在36%左右，比發(fā)達國家中居民儲蓄率較高的盧森堡（16%）、瑞典（15.1%）、德國（10.9%）、荷蘭（10%）還要高出許多。目前我國老百姓的儲蓄動機主要還是應對教育、醫(yī)療、住房這”三座大山”。尤其是住房問題，高房價導致“六個錢包”都要資助年輕人買房，從而擠壓了人們日常消費的能力，甚至還導致大量的年輕人背上沉重的房貸。據(jù)統(tǒng)計，截至2020年6月，我國家庭債務已經占到CDP的59.7%，比歐盟國家2019年的平均比率高出近10個百分點，甚至超過了德國（54.4%）、意大利（54.2%）和奧地利（49.4%）的水平，僅次于美國（67.7%）。但我國家庭收入水平遠低于歐洲國家，家庭高負債率的出現(xiàn)還為時過早，這樣會拖累居民消費和經濟增長。
（二）擴大居民消費關鍵要通過財稅制度縮小收入差距
顯然，為了加快形成“新發(fā)展格局”，政府的財稅制度和政策首先就是要增加老百姓的消費能力，而這就需要通過稅收和財政支出來縮小居民的收入差距，降低基尼系數(shù)。一方面，國外矯正收入分配主要依靠個人所得稅和社會保障支出，以此達到”抽肥補瘦”的效果。例如，經合組織（OECD）成員通過上述財政手段可以降低市場收入不公平大約25%，其中法國、盧森堡、奧地利、丹麥、比利時、瑞典、芬蘭、愛爾蘭等國家都在35%以上。上述對市場收入分配狀況矯正力度大的國家個人所得稅（含中央和地方）的最高稅率往往超過了50%，例如法國（55.4%）、奧地利（55.9%）、丹麥（55.9%）、比利時（52.9%）、瑞典（57.2%）、芬蘭（51.1%）。另一方面，其政府主要面向低收入和老弱病殘等弱勢群體的社會支出規(guī)模（占GDP的比重）也比較大，例如法國（31.2%）、奧地利（26.6%）、丹麥（27.99%）、比利時（28.9%）、瑞典（26.1%）、芬蘭（28.7%）。通過強有力的收入再分配措施，上述國家政府干預后的基尼系數(shù)都比較低，例如法國（0.292）、奧地利（0.275）、丹麥（0261）、比利時（0.264）、瑞典（0.275）、芬蘭（0.269）。
與歐美國家相比，我國目前財政再分配的手段都還比較弱。首先，作為國民收入再分配的“主力軍”，個人所得稅在我國稅收制度中的地位還比較低，沒有發(fā)揮出其應有的作用。例如，2019年個人所得稅收入只占國際口徑稅收總收入的4.77%，而OECD國家個人所得稅收入平均占比為24%，其中挪威（25.3%）、比利時（27%）、英國（27.2%）、芬蘭（28.8%）、瑞典（29%）、美國（40.8%）、丹麥（54.4%）等國家個人所得稅的占比更高。發(fā)展中國家個人所得稅的占比也比我國要高，例如2018年非洲國家平均為18%，拉美國家平均為10%。其次，我國增值稅收入在稅收總收入中占28.6%，屬于第一大稅，比OECD國家平均水平19.9%（OECD，2019）高出8.7個百分點。而增值稅屬于間接稅，是對人們的消費課稅，具有一定的稅負累退性，不僅不利于矯正收入分配不公，而且會加重低收入群體的經濟負擔。盡管目前我國增值稅標準稅率（13%）從國際上看并不算高，但增值稅制度沒有對人民生活必需品實行零稅率或低稅率，所以稅負的累退性更強。歐盟國家中有的國家增值稅標準稅率很高，但其對生活必需品（主要是食品、飲料、藥品、報紙雜志）實行低稅率甚至零稅率，這樣就減輕了中低收入者消費支出中的增值稅負擔，從而緩解了增值稅的累退性。例如，比利時增值稅標準稅率為21%，但規(guī)定食品、非酒精飲料、藥品等生活必需品的生產以及國內交通運輸?shù)冗m用6%的低稅率；瑞典增值稅標準稅率是25%，但對食品實行12%的低稅率，對書本雜志實行6%的低稅率；匈牙利標準稅率為27%，但對食品生產、餐館、報紙雜志、居民住宅和電力供應實行5%的低稅率。我國增值稅制度中雖然設有9%和6%兩檔低稅率，但是9%這檔低稅率適用于農產品、食用植物油、水電氣、圖書報紙雜志、農業(yè)生產投入品等，并不適用于食品、飲料、藥品等基本生活必需品，農產品如果被加工成制成品，就要按13%的標準稅率征收增值稅。由于我國累退性的增值稅在稅制中占主導地位，累進性的個人所得稅和消費稅在稅制中占比都不大，所以稅制整體來看呈現(xiàn)累退的性質，對調節(jié)收入分配起不到很大的積極作用。而另一方面，我國財政用于對低收入群體和社保對象的社會性支出規(guī)模又有限，2019年僅占GDP的8.6%。這樣，幾方面的因素疊加導致整個財稅制度對市場化收入分配格局的改善作用非常有限。
原文發(fā)表于《財貿經濟》2021年第5期
作者: 白云載酒 時間: 2021-8-26 15:41
朱青：論“新發(fā)展格局”下的財稅改革（下）
本文作者：
朱青，中國人民大學財政金融學院教授，人大財稅研究所首席研究員
內容提要：本文從中央提出“新發(fā)展格局”戰(zhàn)略意義的分析入手，提出與“新發(fā)展格局”相適應的財稅制度和政策必須有利于擴大居民消費，這就要求構建一個有利于縮小收入分配差距的財稅制度。為此，下一步財稅改革必須更加重視社會公平。在稅制改革方面，要進一步完善個人所得稅制度，優(yōu)化稅制結構，并改進間接稅制度；要進一步完善社會保障制度，更加重視社會救助計劃；在財政體制方面，要加大中央對地方有利于居民收入分配公平的轉移支付力度。
三“新發(fā)展格局”目標下的財稅改革
從上面的分析來看，我國要加快形成“新發(fā)展格局”，財稅制度和政策必須要有相應的改革。2020年12月11日召開的中央政治局會議首次提出要注重“需求側改革”，而“需求側改革”的一個重要目標就是要擴大居民消費，“打通堵點”。而要實現(xiàn)這個目標，在稅收方面，就是要提高稅收制度的累進性，強化稅收對收入分配的調節(jié)力度；在財政支出方面則是要進一步加大對低收入者的轉移性支出，提高他們的消費能力。
（一）公平與效率之間的選擇
一個良好的稅收制度不僅要能夠籌集到政府所需要的財政收入，而且要體現(xiàn)公平和效率的原則。但公平和效率如同“魚和熊掌”，有時必須有所取舍。世界各國的稅制改革除了簡化稅制以外，實際上都是在公平和效率之間進行權衡，實現(xiàn)稅制的最優(yōu)化。這里的所謂最優(yōu)，簡單地說就是要在一定的社會公平目標的前提下，實現(xiàn)公平和效率的最佳平衡。所以，改革稅制首先要明確對社會公平目標的期望。一個社會強調經濟效率時和強調社會公平時的最優(yōu)稅制是不盡相同的，其所進行的稅制改革方向也會大有不同。我們以第二次世界大戰(zhàn)后美國個人所得稅改革為例來加以說明。第二次世界大戰(zhàn)后，美國前幾屆政府都比較強調社會公平，個人所得稅最高邊際稅率從1946年至1963年一直維持在91%或92%，1965-1981年也維持在70%的高位。1973年第四次中東戰(zhàn)爭引發(fā)石油危機，導致美國經濟開始出現(xiàn)下行，到1980年美國經濟增速為-0.2%，失業(yè)率和通脹率分別高達7.2%和10%。1981年美國里根總統(tǒng)上臺后采納了供給學派的經濟觀點，并從刺激效率的角度開始進行稅制改革，其在任期內不僅將公司所得稅的最高稅率從46%降到34%，而且將個人所得稅最高邊際稅率分階段從70%降為50%（1982年）、38.5%（1987年）和28%（1988年）。1993年克林頓總統(tǒng)為了提高稅制的公平性，將個人所得稅最高邊際稅率從老布什時期的31%提高到39.6%。小布什2001年執(zhí)政后，其經濟政策的側重點又轉向了效率，并分兩步將個人所得稅最高邊際稅率從39.6%降為38.6%（2002年）和35%（2003年）。奧巴馬總統(tǒng)從2009年開始執(zhí)政，并從2013年開始將個人所得稅最高稅率恢復到克林頓時期的39.6%。特朗普2017年擔任美國總統(tǒng)后，在“讓美國再次偉大”的旗號下，為了提高經濟效率和增加就業(yè)，于2017年12月22日簽署了《減稅和就業(yè)法案》，從2018年開始將美國個人所得稅最高邊際稅率降為37%。
1993年11月黨的十四屆三中全會通過的《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》指出，“建立以按勞分配為主體，效率優(yōu)先、兼顧公平的收入分配制度”。在這個原則指引下，1994年我國建立的財稅體制總體來講側重的是效率，公平問題并沒有被放在一個特別重要的地位。但20多年后我國的社會經濟環(huán)境發(fā)生了很大變化，其中一個突出問題是“收入分配差距依然較大”。黨的十九大報告非常重視收入分配問題，提出要“履行好政府再分配調節(jié)職能，加快推進基本公共服務均等化，縮小收入分配差距”，“努力實現(xiàn)更高質量、更有效率、更加公平、更可持續(xù)的發(fā)展”?！丁笔奈濉币?guī)劃建議》也明確指出：“完善再分配機制，加大稅收、社保、轉移支付等調節(jié)力度和精準性，合理調節(jié)過高收入。”黨的十九大以來，黨和國家關于收入分配問題的重大方針政策與加快形成“新發(fā)展格局”的總體戰(zhàn)略是相吻合的，即通過強化稅收的調節(jié)作用，矯正收入分配不公，縮小收入差距，為擴大居民消費創(chuàng)造有利條件，從而有利于實現(xiàn)以內循環(huán)為主體的經濟發(fā)展新格局。
（二）稅制改革的內容
1.完善個人所得稅制度
在稅收制度中，個人所得稅是最能夠發(fā)揮收入調節(jié)功能的一個稅種，也是直接稅制度中的一個核心稅種，《“十四五”規(guī)劃建議》中提出“健全直接稅體系”，無疑應當從個人所得稅制度的改革入手。2018年和2019年我國對個人所得稅進行了一次改革，這次改革主要是調整了費用扣除標準、修改了稅率表并實行四項勞動所得綜合征收，對大多數(shù)中低收入的納稅人來說降低了稅負，對一部分有多項所得的高收入納稅人來說增加了稅負。但個人所得稅制度目前仍有改進的空間，以下幾個問題很值得探討。
第一，對財產性收入的征稅問題。改革開放后，我國居民家庭收入中財產性收入占的比重越來越大，據(jù)國家統(tǒng)計局統(tǒng)計。1999年城鎮(zhèn)居民人均可支配財產凈收入占人均可支配收入的比重為2.2%，而到2018年該比例已上升到8.4%。在高收入人群中，這個比例會更大。根據(jù)北京大學《2015中國民生發(fā)展報告》公布的統(tǒng)計結果，我國頂端的1%的家庭占有全國大約1/3的財產，而底端25%的家庭擁有的財產總量僅在1%左右?？梢?，如果不對財產性收入建立完善的稅收調節(jié)機制，那么稅收對收入分配的調節(jié)作用就會大打折扣。而目前我國個人所得稅對財產性收入很多給予免稅待遇，除了國債利息、地方政府債券利息、國家發(fā)行的金融債券利息以及上市公司股票和基金單位的轉讓所得可以享受免稅之外，過去需要繳納個人所得稅的個人儲蓄存款利息（財稅[2008]132號）以及個人從公開發(fā)行和轉讓市場取得的持有期限超過1年的上市公司股票的股息紅利所得（財稅[2015]101號）后來也都被暫免繳納個人所得稅。為了完善個人財產性收入的稅收制度，上述一些免稅待遇應當重新加以研究，目前主要國家對個人存款利息基本上要征收個人所得稅，只是稅率高低不同，是否規(guī)定免征額也不一致。國外對股息、紅利免征個人所得稅的國家也很少，一般要按規(guī)定的稅率采取預提的方式征收。從發(fā)達國家的稅制來看，對股票轉讓所得基本上開征了資本利得稅，只是稅率有高有低而已，但經濟不夠發(fā)達的國家（地區(qū)）對股票轉讓征收資本利得稅就比較慎重：一是開征的時間都比較晚；二是一般規(guī)定有起征點，即股票轉讓所得超過了一定的金額才需要納稅。從上述國際經驗看，我國完善個人財產性收入征稅制度可以分兩步走。首先應當從恢復對儲蓄存款利息、上市公司股息紅利征稅開始，然后對上市公司股票、基金單位的轉讓所得征收資本利得稅。截至2019年12月，我國居民儲蓄存款已超過81萬億元，而西南財經大學中國家庭金融調查與研究中心發(fā)布的《中國家庭金融調查報告（2017）》顯示：最高收入10%的家庭的儲蓄占居民總儲蓄的74.9%；資產最多的10%的家庭擁有的金融資產占全部家庭金融資產的61%；而在家庭的金融資產中，銀行存款占57.75%。由此來看，目前儲蓄存款集中在少數(shù)高收入家庭，對儲蓄存款利息開征個人所得稅，對調節(jié)收入分配會起到積極的作用。我國目前對持有1年以上的股票免征股息所得稅而對持有1個月以上、1年以下股票的股息減免50%的個人所得稅，這個政策在儲蓄存款利息恢復征稅以后也應當進行調整。為了鼓勵長期投資，可以參照美國的做法，對長期持有（例如持有1年以上）的股票分紅按20%的稅率減半征稅（實際稅率為10%）。另外，隨著我國資本市場不斷成熟和發(fā)展，也不能無限期地對上市公司股票以及基金單位的轉讓所得免征資本利得稅，而一旦對股票和基金單位的轉讓所得開征資本利得稅，就需要研究資本損失與資本利得如何相互沖抵以及資本損失是否可以沖抵納稅人一般所得的問題。在資本損失與資本利得相互沖抵的問題上，也還存在長期資本利得（損失）與短期資本利得（損失）是否需要區(qū)別對待以及各類資產相互之間是否允許資本利得和損失相互沖減的問題。在上述方面國際上都有不同的做法，制度規(guī)定都不太一致，需要結合我國的具體情況加以研究。從我國現(xiàn)行“綜合與分類相結合”的個人所得稅制度看，財產轉讓所得不需要與綜合所得一起申報納稅，而且財產轉讓所得也不需要合并納稅，在這種制度下，資本利得稅采用預提稅模式的源泉扣繳制度比較適合目前的征管現(xiàn)狀。這樣，資本利得和損失就不能跨資產類型進行相互的沖抵，更不能沖抵納稅人的綜合所得，只能在同類資產內部相互沖減，但應允許凈資本損失向以后年度結轉使用。
第二，最高邊際稅率問題。從2019年開始工資薪金、勞務報酬、稿酬和特許權使用費（即綜合所得）需要合并納稅，統(tǒng)一適用最高稅率45%的七級超額累進稅率表，這使過去一般按20%的稅率納稅的勞務報酬、稿酬（減征30%后實際稅率為14%）和特許權使用費有可能要按25%或30%甚至45%的邊際稅率納稅，再加上海南自由貿易港在2025年后至2035年之前要實行最高稅率15%的個人所得稅制度，所以近期社會上不斷出現(xiàn)要求降低綜合所得稅率的呼聲。目前在這個問題上，政府面臨兩難選擇：一方面為了貫徹落實黨的十九屆四中全會“強化稅收調節(jié)”和“調節(jié)過高收入”的精神，45%的最高邊際稅率不宜下調；另一方面又面臨“加快人才制度和政策創(chuàng)新”并通過稅收優(yōu)惠吸引高端人才和緊缺人才的重任。實際上，這還是一個公平與效率的抉擇問題。個人所得稅的高稅率在調節(jié)收入分配的同時確實可能帶來一定的效率損失問題，它會產生一定的“替代效應”，即用閑暇替代工作，打擊人們努力工作的積極性。但也應當看到，個人所得稅的征收同時還存在“收入效應”，即它減少了稅后收入從而會誘發(fā)人們更努力更勤奮地工作。這兩個效應作用方向相反，最后的綜合效應因人而異，也因國家而異。但到現(xiàn)在為止，我國還沒有這方面的研究結論。鑒于此，在目前國家強調用稅收調節(jié)過高收入的同時盲目降低個人所得稅的最高稅率，本文認為并不妥當。破解這個難題可以從以下兩方面入手。一是維持45%的最高邊際稅率不變，以體現(xiàn)國家調節(jié)收入分配的決心和能力，同時適當調整累進稅率表，讓45%這檔稅率只適用于畸高的應稅所得。二是充分體現(xiàn)稅收的橫向公平原則（即納稅能力相同的人應當繳納相同的稅收），地方政府可以通過財政補貼的方式落實人才戰(zhàn)略。
第三，綜合所得的范圍問題。我國的個人所得稅實行“綜合與分類相結合”，但綜合所得的范圍應當多大？目前它僅包括工資薪金、勞務報酬、稿酬和特許權使用費四項勞動所得，下一步其范圍還應當進一步擴大。理論上說，綜合所得的范圍越大越有利于調節(jié)收入分配，因為各類所得一旦被納入綜合所得就要按最高稅率45%的累進稅率表納稅。但目前最亟待被納入綜合所得征稅的是經營所得。個人的經營所得和勞務報酬在性質上極為相似：個人注冊成個體工商戶或成立個人獨資企業(yè)，其取得的收入就被界定為經營所得；而個人以自然人身份從事經濟活動取得的收入就屬于勞務報酬。但這兩類所得適用的稅率表是不同的，勞務報酬適用最高45%的七級超額累進稅率，而經營所得適用最高35%的五級超額累進稅率。這種差異給納稅人提供了避稅的空間，也給稅制的公平性造成了危害。如果不及時將經營所得納入綜合征收的范圍，一定會有越來越多的個人去注冊成個體工商戶，或開辦個人獨資企業(yè)，以規(guī)避45%的高稅率。征管條件具備后，財產租賃所得以及利息所得也應當納入綜合所得征稅。只有取得收入風險比較高的股息、紅利所得和財產轉讓所得才應當單獨分類征稅。
2.調稅制結構
《”十四五”規(guī)劃建議》中提出“優(yōu)化稅制結構，適當提高直接稅比重”。在我國的稅制中，直接稅包括個人所得稅、企業(yè)所得稅、房產稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、契稅、土地增值稅等稅種，如果按國際口徑算還應當包括社會保險繳費。顯然，《“十四五”規(guī)劃建議》中所說的直接稅是指有利于收入調節(jié)的稅種，主要是個人所得稅，并不包含企業(yè)所得稅和社會保險稅（費）等。2019年我國企業(yè)所得稅收入占國際口徑稅收收入的17%，占GOP的3.8%，均高于OECD國家9%和3%的水平。企業(yè)所得稅是對資本的課稅，而資本在開放的國際經濟環(huán)境下流動性最強，所以各國的稅制改革基本上是在降低企業(yè)所得稅的稅負。從統(tǒng)計上看，OECD國家公司所得稅的平均名義稅率也從2000年的32.5%降為2018年的23.9%。我國目前企業(yè)所得稅的有效平均稅率（EATR）為23.5%，但許多國家公司所得稅的EATR已經低于我國，例如比利時（23%）、丹麥（19.6%）、意大利（20.7%）、荷蘭（22.6%）、挪威（21.4%）、瑞典（19.8%）、瑞士（19.6%）、英國（18.4%）、印度尼西亞（22.3%）、俄羅斯（18.8%）、新加坡（16.3%）、泰國（22.5%）。社會保險稅（費）雖然是對工資、薪金收入課征的，但其收入?？顚Ｓ?，而且存在繳費收入上限，所以一般不能被用來調節(jié)收入分配，其收入規(guī)模主要取決于社會保險計劃的開支。OECD國家的社會保險稅（費）近年來基本維持在稅收收入的28%（OECD，2020），而我國同口經是27.5%。目前還有一種觀點，即通過開征房地產稅來提高直接稅的比重，以強化稅收的收入調節(jié)作用。在國外，房地產稅主要是為地方基層政府籌集財政收入，并不承擔收入再分配的功能。因為房地產只是個人家庭財產的一部分，而每個家庭的財產結構是不同的。某個家庭的房地產價值高并不一定代表其家庭財產就比別的家庭規(guī)模大、收入就比別的家庭多。因此，只對房地產課征的稅收并不能準確地做到量能負擔和公平征收。在20世紀90年代，歐洲有10多個國家開征財富稅（wealth tax），其征稅對象不僅包括房地產，還包括股票、現(xiàn)金、珠寶、古玩字畫等個人財產，這種類型的財產稅具有一定的收入調節(jié)功能，目前只有西班牙、挪威、瑞士、比利時四個歐洲國家征收。而現(xiàn)在征收房地產稅的國家，主要是為地方政府提供公共服務籌集資金。例如，英國基層政府的稅收收入百分之百來自房地產稅（市政稅），但該稅是對房屋使用者征收，而不是對所有者征收；另外地方政府對個人的二套房或空房還會有一定的折扣優(yōu)惠。顯然，英國地方政府征收市政稅的目的并不像我們有些人想象的那樣是為了調節(jié)收入分配。
3.改進間接稅制度
這樣來看，我國提高直接稅的比重關鍵還是要提高個人所得稅的比重。前面已經分析過，按可比口徑計算，我國個人所得稅在稅收收入中只占4.77%，遠低于OECD國家（24%），甚至低于非洲國家（18%）和拉美國家（10%），比亞洲的印度（14.4%）和印度尼西亞（9%）也低很多（Bholane，2020）。如果恢復對部分財產性收入征稅，我國個人所得稅的占比會有一定的提高，但短期內不會有大幅度增長。因此提高直接稅比重必須是一個漸進的過程，但這并不意味著無法提高整個稅制的累進性。根據(jù)發(fā)達國家的經驗，通過改進間接稅制度也能夠提高稅制的累進性。具體有兩大措施。一是強化消費稅的征收，消費稅主要是對香煙、汽油、酒類產品、化妝品等非生活必需品征收的一種選擇性間接稅，它的課征對象具有靶向性，可選擇非必需品或奢侈品征收。根據(jù)學者的研究，這種稅的累進性僅次于個人所得稅，也可以用它來提高稅制的公平性（Hines和James，2007）。2019年我國消費稅只占國際口徑稅收收入的5.8%，比0ECD國家的平均水平（12%）低6.2個百分點，其在未來的稅制改革中應當還有很大的完善空間。二是利用差別稅率的增值稅制度來提高稅制的累進性。前面已經提到，歐洲一些國家雖制定較高的增值稅標準稅率，但對人民生活必需品實行低稅率或零稅率，或者用一部分增值稅收入來補貼給低收入者，以此來降低增值稅的累退性。甚至有研究發(fā)現(xiàn)，如果增值稅對生活必需品實行低稅率或者免稅，那么從稅負與家庭支出而不是收入的關系分析，其不僅不會產生累退性，甚至還可能具有輕微的累進性（Thomas，2020）。這樣看來，我國增值稅的稅率結構應當進行調整，生活必需品和非必需品的稅率不能“一刀切”，特別是低稅率不能只給農業(yè)初級產品，要覆蓋到所有的食品和藥品。
（三）完善社會保障制度
改革開放后，我國的社會保障制度不斷完善，目前已經基本做到覆蓋全民，但離構建“新發(fā)展格局”的內在要求還有一定的差距。社會保障制度完善與否直接涉及老百姓有錢是否敢花的問題，所以逐步提高保障水平應當是未來社保制度改革完善的一項重要任務。當然，我國仍屬于發(fā)展中國家，所以制度建設應當按照黨的十九大報告所提出的“保障適度、可持續(xù)”的方向發(fā)展。但隨著我國經濟發(fā)展和國家財力的增強，保障待遇也應當隨之適當提高，特別是要注重提高低收入者的保障水平。目前的社會保障制度存在“重保險、輕救助”的問題。這些年，我國重點發(fā)展了社會保險，即主要由單位和個人繳費籌資的社會保障計劃（如基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險），但對社會救濟型的社會保障計劃重視得還不夠，財政投入也不多。社會救助計劃不需要受保人出資，完全由政府財政拿錢，但享受救助需要經過收入調查，政府補助對象都是低收入者，受益的靶向性比較強，可用于養(yǎng)老、醫(yī)療、最低收入保障計劃（簡稱“低保”）等項目。目前我國的社會救助主要是低保，但保障標準較低。2019年，全國城市低保標準平均為每人每年7488元，僅相當于當年城鎮(zhèn)居民人均消費支出的26.7%，每戶每年享受的低保資金不到9900元。“看病貴”一直是困擾許多家庭的經濟問題和社會問題，尤其是對于貧困家庭而言，看不起病或因病致貧的現(xiàn)象屢有發(fā)生。盡管財政對城鄉(xiāng)貧困家庭的醫(yī)療救助支出增速較快，2007—2017年的年均增長率為22.5%，但2017年住院每人次平均救助水平僅為1498.4元，相當于全國人均住院費8890.7元的17%。由此來看，今后我國社會保障制度的發(fā)展應當注重靶向性更強的社會救助計劃，政府應當拿出更多的財政資金用于對低收入者的經濟保障，從而消除他們的后顧之憂，這樣對社會公平和增加消費都會有一定的積極意義。
（四）加大中央對地方有利于居民收入分配公平的轉移支付
中央對地方的轉移支付制度是否科學合理，在我國具有特別重要的意義。因為，目前我國政府的事權和財政支出責任基本上集中在地方政府，2019年中央本級支出只占全國財政支出的14.7%，這個比例不僅低于單一制國家，也低于許多聯(lián)邦制國家。特別是針對低收入群體的社會保障目前支出責任主要由地方財政承擔，這樣，地區(qū)之間的財力不平衡就會嚴重影響各地的保障水平和一部分居民的收入水平，從而進一步影響到各地區(qū)的居民消費。例如，2019年我國中央財政支出中社會保障支出只占3.5%，而這個比例在OECD國家平均是25.7%，澳大利亞（32.9%）、奧地利（30.5%）、丹麥（35.3%）、德國（45.5%）、愛爾蘭（34.1%）、挪威（38.5%）、英國（34%）、美國（31.7%）等國家的比例基至超過了30%。以最低生活保障計劃為例，目前各地的低保標準參差不齊，2020年3季度城市低保標準上海最高，為1240元/（人·月）；新疆最低，為511.1元/（人·月），高低相差一倍還多；農村的低保標準也是如此，同期上海為14880元/（人·年），黑龍江為4325.9元（人·年），兩地相差1萬多元。此外，各地的基本養(yǎng)老金標準以及基本醫(yī)療的報銷水平也都存在著差異。盡管中央財政每年向地方財政進行大量的轉移支付，2019年已經達到74359.86億元，占地方一般公共預算收入的42.4%，但用于改善人民生活質量、縮小公共服務差距的轉移支付占比并沒有超過50%，其中均衡地方財力的轉移支付只占28%，用于社會保障和社會救助方面的轉移支付僅占17.7%。下一步，為了達到《“十四五”規(guī)劃建議》提出的“城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展差距和居民生活水平差距顯著縮小”的目標，必須不斷加大這兩類中央對地方的轉移支付，這樣才能實現(xiàn)各地區(qū)財力的相對平衡，進而保證各地區(qū)城鄉(xiāng)居民的收入水平和消費水平。當然，從最終發(fā)展來看，中央政府未來應更多地介入社會保險和社會救助項目，一些社會保險項目和社會救助項目應由中央政府在全國統(tǒng)一舉辦，這樣才能從根本上消除各地區(qū)城鄉(xiāng)居民在保障待遇上的差異。
原文發(fā)表于《財貿經濟》2021年第5期
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