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標(biāo)題: 【2020年6月16日】新冠肺炎疫情防控的財稅對策研究 [打印本頁]

作者: caichang 時間: 2021-8-11 13:57
標(biāo)題: 【2020年6月16日】新冠肺炎疫情防控的財稅對策研究

新冠肺炎疫情防控的財稅對策研究

2020年1月，由新型冠狀病毒引發(fā)的肺炎（以下簡稱新冠肺炎）疫情以極快的速度在全國蔓延，其未來態(tài)勢還在變化之中。新冠肺炎疫情是一起典型的突發(fā)公共衛(wèi)生事件，它的快速傳播不僅影響了正常的社會秩序和家庭生活，也對我國經(jīng)濟造成重創(chuàng)。面對來勢洶洶的新冠肺炎疫情，不管是短期的疫情防控，還是疫后的經(jīng)濟恢復(fù)，財稅政策調(diào)控在其中都是不可缺位的。

關(guān)于疫情防控現(xiàn)狀的分析已在本公眾號的之前的文章有所分析。以下主要分析我國應(yīng)對新冠疫情的財稅政策應(yīng)對。

一、政策機理：疫情防控時期的財稅政策作用機理
疫情期間，財政部、衛(wèi)健委、國稅總局、發(fā)改委等多個部門不斷出臺各種政策，在財政直接補助、減稅降費等方面所采取的發(fā)力力度空前，各級財政支出規(guī)模已經(jīng)遠超SARS疫情時的支出，所采取的減稅降費措施也比SARS疫情更加全面。

圖1 補貼補助作用機理

如圖1所示，通過面向企業(yè)和個人的補貼補助，一方面由國家財政兜底解決了確診患者的治病問題，使患者不因為費用問題耽誤救治；另一方面給防控工作者支持，既體現(xiàn)人文關(guān)懷，又調(diào)動防控工作積極性。

圖2 稅費優(yōu)惠作用機理

如圖2所示，稅費優(yōu)惠方面分為對企業(yè)和個人的優(yōu)惠。企業(yè)稅收優(yōu)惠中的捐贈優(yōu)惠、重點保障企業(yè)優(yōu)惠都能對防控工作起到激勵作用，針對困難行業(yè)、小規(guī)模納稅人的增值稅減免政策能幫助這些企業(yè)盡快復(fù)工。行政事業(yè)性收費的減免能直接支持疫情防控產(chǎn)品的研發(fā)。社保單位三項費用的減免和延期能減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)。針對個人的稅收優(yōu)惠涵蓋捐贈、工作補助、工作物品等方面，既能保證補貼政策切實惠及個人，也能激勵企業(yè)向個人發(fā)放防控物品，保障企業(yè)復(fù)產(chǎn)復(fù)工；住房公積金緩繳和創(chuàng)業(yè)擔(dān)保貸款減免政策均是直接減少個人的支付壓力，助力個人度過難關(guān)。

圖3 資金支持作用機理

資金支持的作用機理如圖3所示。財政部出臺的允許地方財政提高財政資金留用比例、提前進行轉(zhuǎn)移支付這些措施能直接增加地方財政可支配收入，調(diào)整支出結(jié)構(gòu)的要求為其節(jié)省支出，三方面政策共同作用能減輕地方財政壓力；簡化資金撥付程序、資金監(jiān)督檢查政策可以讓財政資金盡快到位，并保證資金的有效使用。面向企業(yè)出臺的財政貼息等政策能直接減免企業(yè)的融資負(fù)擔(dān)，進而緩解經(jīng)營中的資金壓力。綜上，資金支持政策能夠幫助地方財政和企業(yè)解決資金問題，進而助力疫情防控和復(fù)產(chǎn)復(fù)工。

圖4 政府采購作用機理

政府采購的作用機理如圖4所示，面對企業(yè)的采購單位優(yōu)先選擇重點企業(yè)、可以引導(dǎo)企業(yè)加大生產(chǎn)產(chǎn)量，兜底收儲使企業(yè)免除生產(chǎn)過量的后顧之憂。面向事業(yè)單位的資金便利通道讓事業(yè)單位在疫情期間能更便捷的采購疫情防控所需物資，保障工作的正常開展。

疫情防控期間出臺的這些財稅政策，一方面有效支援了受災(zāi)地區(qū)，保證了疫情防控公共產(chǎn)品及衛(wèi)生資源的有效供給，另一方面又通過各種稅費減免，間接引導(dǎo)社會資源的流向，緩解微觀個體在疫情沖擊下的經(jīng)濟壓力，政府起到了“看得見的手”的作用。這些政策都為疫情的消滅和疫后經(jīng)濟恢復(fù)起到一定的支持作用。

二、疫情防控財稅政策的缺陷
短期內(nèi)，我國在疫情防控財稅政策方面主要面臨兩個問題：

一是由于防疫支出所帶來的財政壓力。目前疫情應(yīng)急資金嚴(yán)重依賴國家財政。截至 2020 年 4 月，我國在保障疫情防控物資、人員調(diào)配、維持爆發(fā)期內(nèi)社會穩(wěn)定方面的各級財政支出已達 1000 余億元。除了對抗疫情，疫情過后的經(jīng)濟恢復(fù)可能還需要一筆巨大的支出。同時，短期內(nèi)稅收收入將明顯下降。在增支減收的背景下，財政將面臨較大的缺口。

二是既有財稅政策如何落實到位。到目前為止，國務(wù)院、財政部、國家稅務(wù)總局已經(jīng)出臺多項財政稅收政策，但政策在各地落實效果有待觀察。關(guān)鍵是財政資金的統(tǒng)籌使用問題。本次疫情防控?fù)芨顿Y金規(guī)模大，時間緊，資金撥付又秉持“特事特辦”原則，資金監(jiān)管上容易出紕漏。短期內(nèi)運用財稅政策應(yīng)注意解決兩方面的問題，一方面是尋找切實可行的方法，在短期內(nèi)既保障財政安全，又能達到抗擊疫情目的；另一方面是要保證補助和減稅等措施落實，避免因某些部門的不作為或公益機構(gòu)能力不足等問題而造成政策無法落地。

從長期來看，疫情防控財稅政策反映出的一些深層次問題需要引起高度重視。

一是稅收法定原則和應(yīng)急財稅政策出臺的權(quán)衡。本次疫情防控中各地政府出臺了多項減稅降費優(yōu)惠政策，但其中有些政策缺少必要的法律依據(jù)，也沒有遵循必要的立法程序。盡管疫情當(dāng)前政策出臺刻不容緩，但長期看必須有完善的法律體系作為支撐，以保障政策的規(guī)范性與有效性。在稅收法律層面上，目前僅企業(yè)所得稅法有專門條款規(guī)定。個人所得稅法中盡管規(guī)定由于自然災(zāi)害可酌情出臺減免優(yōu)惠政策，但這種公共衛(wèi)生事件是否屬于自然災(zāi)害，未有明確規(guī)定。此外，稅收征管法細(xì)則對由于不可抗力導(dǎo)致的延期申報有所提及，但對于不可抗力的界定并不明確。因此，像減免個人所得稅、納稅人延期申報這些稅收優(yōu)惠政策從立法源頭上看，缺乏一定的法律授權(quán)。

二是應(yīng)急資金管理制度問題。綜合 2003 年 SARS 疫情、 2008 年汶川地震防控情況來看，在危急管理中往往出現(xiàn)預(yù)備費不足，應(yīng)急資金不能有效監(jiān)管使用等問題。本次疫情防控中各級財政支出已經(jīng)超過 1000 億元，具體來源目前還未公布，但截止 2020 年 2 月 22 日，公布 2019 年預(yù)備費支出的 14 個省份（直轄市）中，預(yù)備費的提取比例平均是 1.2%，部分省份不到 1% 。在近幾十年的危機防控工作中，預(yù)備費是應(yīng)對危機的第一手資金來源，但多次抗災(zāi)中的實際支出均遠超預(yù)備費，這說明我國財政在事前缺乏足夠的預(yù)備費預(yù)算。同時，危機事件發(fā)生后資金的預(yù)撥數(shù)目缺乏科學(xué)的監(jiān)控管理，難以合理控制資金流向，且使用中常常支出過于寬泛，甚至在 2008 年汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建資金撥付中還出現(xiàn)過資金挪用問題，因此對現(xiàn)行應(yīng)急資金管理制度做進一步完善很有必要。

三是中央和地方政府的事權(quán)與財權(quán)不匹配。綜合分析汶川地震、 SARS 疫情及本次疫情防控情況，均出現(xiàn)了中央和地方政府在危機管理中事權(quán)和財權(quán)不匹配的情況。我國的危機管理原本規(guī)定的是“地方自救為主，中央補助為輔”（杜恒，2011），只有地方能力難以解決問題時才需要向上級政府求援，即地方事權(quán)和財權(quán)應(yīng)該是匹配的。但幾次抗災(zāi)現(xiàn)實情況均是“地方政府為輔，中央政府為主”，抗災(zāi)主要依靠中央撥付大量資金。這固然可歸因于地方政府財力匱乏、財政收入分配結(jié)構(gòu)不合理等因素，但地方事權(quán)和財權(quán)的不匹配造成中央和地方政府之間的財政權(quán)利博弈，影響危機管理效果確是事實。

四是經(jīng)濟自發(fā)調(diào)節(jié)能力較弱。出現(xiàn)突發(fā)性危機事件時，財政政策的基礎(chǔ)性自發(fā)調(diào)節(jié)作用應(yīng)該首先起到緩解經(jīng)濟沖擊的第一道防線作用。當(dāng)自發(fā)調(diào)節(jié)作用無法完全應(yīng)對時，再充分發(fā)揮相機抉擇的靈活性以彌補自發(fā)調(diào)節(jié)作用的不足。而基礎(chǔ)性自發(fā)調(diào)節(jié)作用依靠的主要是稅收的自動穩(wěn)定器原理，稅收的自動穩(wěn)定器作用又取決于稅制結(jié)構(gòu)中直接稅比重的大小。我國稅制結(jié)構(gòu)中直接稅比重盡管較前些年有所上升，但比重還是明顯偏低。本次新冠肺炎疫情防控工作中，我國主要依靠相機抉擇的稅收政策，并沒有充分發(fā)揮稅收的自發(fā)調(diào)節(jié)作用。

三、財稅政策的應(yīng)急之道與長期效應(yīng)
（一）短期政策：突出應(yīng)急作用，注重精準(zhǔn)發(fā)力

目前新冠肺炎疫情防控仍處于較為關(guān)鍵的階段，短期目標(biāo)應(yīng)該是積極應(yīng)對疫情防控和相關(guān)醫(yī)療資源的產(chǎn)能恢復(fù)，全力打好疫情防控阻擊戰(zhàn)。因此，短期內(nèi)應(yīng)以救急為目的，堅持高效性、針對性原則，針對我國疫情形勢及其經(jīng)濟影響制定短期財稅對策。

1. 宏觀調(diào)控以財政政策為主。目前已經(jīng)實施的宏觀經(jīng)濟政策充分體現(xiàn)出財政政策和貨幣政策相互配合、協(xié)同發(fā)力的特點，但宏觀上財政政策和貨幣政策的配合也需要在不同階段有所側(cè)重，形成協(xié)調(diào)關(guān)系，才能在宏觀調(diào)控上起到更優(yōu)的效果。本次疫情來勢洶洶，受災(zāi)地區(qū)和行業(yè)的受影響程度不均衡，在這種情況下疫情治理更需要“精準(zhǔn)快速”，而不是“大水漫灌”。寬松貨幣政策在短期內(nèi)并不能直接作用到受災(zāi)的中小企業(yè)和民眾，但財政政策可通過減稅降費、財政補貼等方式直接作用到微觀個體，使受災(zāi)企業(yè)和個人更有獲得感。因此，當(dāng)前宏觀調(diào)控政策應(yīng)以財政政策為主。

2. 多渠道籌集財政資金。面對疫情，我國應(yīng)繼續(xù)采取擴張型財政政策，多種渠道籌集資金。
一是擴大財政赤字率，增發(fā)國債（呂冰洋，2020）。如果按最保守的擴大財政赤字率規(guī)模到 3% 測算，赤字規(guī)模會突破 3 萬億元，與上一年的赤字相比增加 4515 億元。目前財政部已經(jīng)提前下達了 2020年 1.29 萬億元專項債，相對于去年的 2.15 萬億元， 2020 年專項債規(guī)?？赡軙黄?3 萬億元。如果擴大赤字率的政策得以實施，財政壓力會得到緩解，但也要注意盡量控制舉債規(guī)模，防范債務(wù)風(fēng)險。
二是利用信息化技術(shù)手段加強稅收征管。受整體形勢影響，今年的稅收征管力度會受到較大約束。但這并不意味著要對所有的稅收征管活動都放松管理，而是應(yīng)該利用現(xiàn)代化信息技術(shù)手段，比如區(qū)塊鏈、人工智能等技術(shù)加強稅收征管，提高稅收遵從度。三是發(fā)行特別國債。特別國債是具有特定用途的債務(wù)融資，不是用于彌補預(yù)算赤字的融資，不會增加財政赤字。我國自建國以來于 1998 年和 2007 年發(fā)行過兩次特別國債。今年我國已經(jīng)確定會發(fā)行特別國債，根據(jù)以往特別國債的發(fā)行來看，本次特別國債發(fā)行規(guī)模會在萬億以上。四是動員社會力量開展救濟性捐贈。社會力量的捐贈在此次疫情防控中已經(jīng)起到重要作用，可以繼續(xù)動員社會各界捐助抗疫。此外，還可借鑒 2008 年汶川地震時的經(jīng)驗發(fā)行災(zāi)難防控彩票籌集資金。

3. 財政支出的結(jié)構(gòu)性調(diào)整。在目前財政收支平衡壓力加大，擴張能力有限的情況下，在統(tǒng)籌財政支出時，各級政府應(yīng)該實行結(jié)構(gòu)性調(diào)整，做好重點領(lǐng)域的支出保障，把好鋼用在刀刃上，實現(xiàn)財政資金防控疫情效率的最優(yōu)化。中央和地方各級政府要在一段時期內(nèi)把疫情防控作為第一要務(wù)，及時做出合理的財政安排。同時，盡可能壓縮一般性財政支出，全力支持疫情防控工作。此外，還可以把預(yù)算安排的總預(yù)備費、一般預(yù)算中安排的救災(zāi)資金、政府當(dāng)年財政收入增量部分等項目往疫情防控支出上傾斜。

4. 綜合布局實施精準(zhǔn)減稅。減稅降費還需要充分布局，做好針對性、分階段的精準(zhǔn)減稅降費安排。我國近些年來由于減稅降費造成財政收入下降很多。2019 年是我國實施減稅降費力度最大的一年，全國財政收入僅增長 3.8%，稅收收入同比增長率僅為 1%，而地方級財政收入僅增長3.2% 。綜合全局來看，我國進一步減稅降費的空間有限，應(yīng)采取有針對性的減稅政策，而非大規(guī)模的普惠性減稅。減稅應(yīng)該在兩個方面發(fā)力：一是針對疫情防控的減稅，比如像已經(jīng)實施的減免疫情防控人員的個稅、捐贈物資稅前扣除等政策。二是維持企業(yè)現(xiàn)金流，目前出臺的延期申報納稅、增值稅留抵退稅、社保費公積金緩交等優(yōu)惠政策一定程度上緩解了企業(yè)現(xiàn)金流壓力。除了現(xiàn)有的政策，還可采取一定時期內(nèi)受災(zāi)企業(yè)雇員工資加計扣除、部分企業(yè)的虧損采用向前年份攤銷等間接優(yōu)惠方式，但必須明確稅收優(yōu)惠政策范圍，精準(zhǔn)施策。當(dāng)前正是企業(yè)復(fù)工生產(chǎn)的關(guān)鍵時期，也是重要的納稅申報期，新出臺的稅收優(yōu)惠政策在這一時期是否能落實到位至關(guān)重要。對當(dāng)前已經(jīng)出臺的各項減稅降費政策，有必要對部分優(yōu)惠政策做更細(xì)致的闡釋，比如個人所得稅中的防疫工作者收入免稅政策的“防疫工作者”如何界定，企業(yè)虧損延長的范圍及使用條件等。稅務(wù)工作人員應(yīng)積極宣傳稅收優(yōu)惠政策，尤其是對參與疫情防控的個人、疫情防控物資生產(chǎn)等重點企業(yè)，充分運用大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈等現(xiàn)代信息技術(shù)對企業(yè)進行動態(tài)摸排，優(yōu)先落實減稅降費政策、優(yōu)先加快辦理增值稅留抵退稅、優(yōu)先核準(zhǔn)延期繳納稅款，實行特殊情況特殊對待的處理方式，確保新政策不折不扣惠及有關(guān)納稅人。

（二）長線政策：強化法治原則，構(gòu)建長效機制
1. 健全危機管理財稅政策的法律保障。主要解決以下問題：一是在稅收征管法及其實施細(xì)則等程序法中，對延期申報、稅收減免等事項明確規(guī)定突發(fā)公共危機事件的情形，明確“不可抗力”的具體含義。除此之外，征管法還要明確地方政府出臺稅收優(yōu)惠政策的權(quán)限。二是在各稅收實體法中明確國務(wù)院、地方政府制定稅收優(yōu)惠政策的權(quán)限，以此維護稅收法定原則。比如在增值稅暫行條例、個人所得稅法、消費稅暫行條例等稅收實體法中做出明確的法律規(guī)定，授權(quán)國務(wù)院、國家稅務(wù)總局、財政部等部門在出現(xiàn)突發(fā)性公共危機時可以出臺相關(guān)稅收政策措施，并對出臺政策的方式、程序、權(quán)限都做出明確規(guī)定，使相關(guān)部門在實際中操作更為規(guī)范。此外，還應(yīng)該在危機管理法案中明確突發(fā)事件出現(xiàn)時財稅政策出臺的合法性。

2. 完善財政應(yīng)急資金管理制度。針對我國在危機管理中出現(xiàn)的預(yù)備費不足、使用監(jiān)管不到位等問題，應(yīng)完善財政應(yīng)急資金管理制度，按照以下原則處理：一是在事前留足預(yù)備費，保證財政應(yīng)急資金的充足性與安全性。筆者建議將最低預(yù)備費比例提高到 2%，最高比例可達 5%。二是借鑒日本的經(jīng)驗，對應(yīng)急資金實行周期式的滾動基金管理，在沒有突發(fā)性支出的情況下不得挪用。對上一年未使用的預(yù)備費進行跨期結(jié)轉(zhuǎn)，提高應(yīng)急資金的流動性與使用效率。三是完善應(yīng)急資金的審計和評估制度，提高資金使用的透明度。筆者建議采取嚴(yán)格的全程式管理制度，即事前嚴(yán)格審計應(yīng)急資金是否足額、及時到賬，事中采用公示制度審計應(yīng)急資金是否到位，事后評估應(yīng)急資金使用的合規(guī)性。

3. 建立市場化的危機應(yīng)對防控機制。為分?jǐn)偣藏斦膲毫?，向市場分散風(fēng)險，必須建立市場化危機應(yīng)對防控機制，利用財稅政策的引導(dǎo)與激勵作用，建立完善的災(zāi)害保險保障制度。一方面政府采用財稅優(yōu)惠政策，鼓勵居民投保各種災(zāi)害保險，比如出臺投保支出加計扣除稅收優(yōu)惠等；另一方面由保險公司和中央財政共同出資成立巨災(zāi)保險基金（楊京鐘，2010），由該基金作為保險公司出售的保險的再保險機構(gòu)，以此降低公共財政的壓力；另一方面出臺支持保險公司開發(fā)巨災(zāi)保險業(yè)務(wù)的財稅支持政策，比如對巨災(zāi)保險業(yè)務(wù)適度補貼，以及給予實行巨災(zāi)保險業(yè)務(wù)的企業(yè)以稅收優(yōu)惠等，通過多種方式鼓勵企業(yè)開發(fā)巨災(zāi)保險業(yè)務(wù)。

4. 優(yōu)化中央和地方政府的事權(quán)與財權(quán)配置。解決我國危機管理中存在的中央與地方政府財權(quán)、事權(quán)不匹配問題，結(jié)合我國國情，可參考美國聯(lián)邦財政援助制度，根據(jù)突發(fā)危機事件的級別來確定政府事權(quán)和財權(quán)：三、四級危機由地方處理、地方財政承擔(dān)責(zé)任；二級危機由地方和中央共同處置，分別劃定不同的比例承擔(dān)；一級及一級以上災(zāi)難發(fā)生后主要由中央處置，財政主要由中央負(fù)擔(dān)。這樣從程序上清晰分級界定財政權(quán)責(zé)，在面臨突發(fā)危機事件時更能調(diào)動地方財政抗災(zāi)積極性，起到更好的應(yīng)急管理效果?，F(xiàn)有的財政體制也應(yīng)該進一步改革，擴大地方財權(quán)，確立地方主體稅種，使地方有穩(wěn)定的財政收入來源，不至于在危機到來時捉襟見肘。

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本文刊發(fā)于《稅收經(jīng)濟研究》2020年第2期。作者信息：蔡昌，男，中央財經(jīng)大學(xué)財稅學(xué)院教授、稅收學(xué)專業(yè)博士生導(dǎo)師，中央財經(jīng)大學(xué)應(yīng)用經(jīng)濟學(xué)博士后合作導(dǎo)師，稅收籌劃與法律研究中心主任，寧德師范學(xué)院閩江學(xué)者講座教授，中國注冊稅務(wù)師協(xié)會理事，主要研究方向為稅收理論與政策、數(shù)字經(jīng)濟稅收治理、產(chǎn)權(quán)稅收學(xué)等。徐長拓，男，中央財經(jīng)大學(xué)2019級稅務(wù)專業(yè)碩士，主要研究方為稅收理論與政策等。王永琦，女，中央財經(jīng)大學(xué)2019級稅務(wù)專業(yè)碩士，主要研究方為宏觀經(jīng)濟研究、稅收理論與政策。

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