作者：李旭紅
作者系北京國(guó)家會(huì)計(jì)學(xué)院財(cái)稅政策與應(yīng)用研究所所長(zhǎng)
來源：國(guó)家稅務(wù)總局稅收科學(xué)研究所
發(fā)布時(shí)間：2018-01-05
一、美國(guó)稅改的背景與過程
（一）背景
美國(guó)制造業(yè)從20世紀(jì)80年代起由于行業(yè)外遷以及金融業(yè)的高速發(fā)展開始逐漸萎縮，制造業(yè)產(chǎn)值占GDP比重不斷下滑，就業(yè)人口不斷流失。盡管美國(guó)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇進(jìn)程基本穩(wěn)定，多項(xiàng)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)處于良好態(tài)勢(shì)，但仍然難掩其產(chǎn)業(yè)空心化的危機(jī)。該危機(jī)導(dǎo)致美國(guó)實(shí)體經(jīng)濟(jì)和虛擬經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不斷失衡，社會(huì)結(jié)構(gòu)兩級(jí)分化以及貧富差距不斷擴(kuò)大，其既不利于美國(guó)進(jìn)一步加大教育投入和提升綜合創(chuàng)新能力，也難以支撐經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)增長(zhǎng)。特朗普就任美國(guó)總統(tǒng)已將近一年，其在競(jìng)選和就任初承諾的如廢除奧巴馬醫(yī)保法案以及進(jìn)行大規(guī)模基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等刺激經(jīng)濟(jì)的政策在制定或出臺(tái)過程中屢遭挫折，因此其團(tuán)隊(duì)開始重點(diǎn)關(guān)注稅收改革，通過推出自1986年以來最大規(guī)模的減稅方案，以期振興美國(guó)經(jīng)濟(jì)。
（二）過程
特朗普政府最早于2017年4月26日正式提出稅改綱要，國(guó)會(huì)因其忽視減稅后如何彌補(bǔ)財(cái)政缺口的問題而沒有予以通過；經(jīng)過溝通和妥協(xié)，政府又于9月27日推出稅改框架，仍不及預(yù)期的減稅力度和缺少詳盡的細(xì)節(jié)。10月19日，美國(guó)參議院投票通過2018財(cái)年預(yù)算方案，允許稅改在未來十年新增1.5萬億美元赤字，為特朗普稅改掃清重大障礙；議案通過后，共和黨能夠在國(guó)會(huì)投票中以51票的簡(jiǎn)單多數(shù)通過稅改。11月2日，眾議院共和黨公布稅改法案，提出一項(xiàng)名為《減稅與就業(yè)法案》的稅改計(jì)劃；11月9日，參議院財(cái)政委員會(huì)共和黨議員也提出了一份《減稅與就業(yè)法案》。12月2日，共和黨稅改法案獲參議院通過，但兩院稅改法案仍存在一定分歧；12月15日，美國(guó)國(guó)會(huì)共和黨人公布稅改議案最終版本，參眾兩院的共和黨議員達(dá)成一致，并在同一周內(nèi)進(jìn)行表決。
2017年12月22日，特朗普在白宮正式簽署了《減稅和就業(yè)法案》。相比共和黨最初提出的較為激進(jìn)的法案，經(jīng)過兩黨和兩院的博弈后，此次稅改法案進(jìn)行了較大的妥協(xié)和退讓，最終得以立法并將于2018年1月起正式實(shí)施。
二、美國(guó)稅改的目標(biāo)及主要內(nèi)容
（一）目標(biāo)
此次美國(guó)稅改的兩個(gè)關(guān)鍵詞是減稅、簡(jiǎn)化，并且主要作用在直接稅。相比間接稅，用直接稅進(jìn)行稅改效果時(shí)滯較短，起效更快。根據(jù)這份法案，特朗普寄希望于通過稅制改革來撬動(dòng)美國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、創(chuàng)造更多的就業(yè)崗位，簡(jiǎn)化美國(guó)多年以來繁冗的稅制，減輕美國(guó)中產(chǎn)階級(jí)家庭稅收負(fù)擔(dān)，讓美國(guó)企業(yè)更有競(jìng)爭(zhēng)力。同時(shí)，通過降低企業(yè)所得稅稅率加上屬地制原則，促進(jìn)美國(guó)資本的回流，吸引投資，促進(jìn)美國(guó)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)。
（二）主要內(nèi)容
1、將聯(lián)邦企業(yè)所得稅的八檔超額累進(jìn)稅率（大公司平均稅率約為35%）改為采用單一稅率21%，對(duì)規(guī)定范圍的中小企業(yè)不征公司所得稅，而征個(gè)人所得稅，并且應(yīng)稅收入減計(jì)20%。相對(duì)之前稅改之后的稅率有所降低，并且稅制得到簡(jiǎn)化。但是，此次稅改僅限于在聯(lián)邦層級(jí)降低企業(yè)所得稅率，并不涉及州一層級(jí)的稅收。美國(guó)的稅制結(jié)構(gòu)主要由三個(gè)層面構(gòu)成，聯(lián)邦層級(jí)、州層級(jí)及縣市層級(jí)。通常，除聯(lián)邦層級(jí)征收企業(yè)所得稅，州一層級(jí)也會(huì)征收企業(yè)所得稅，根據(jù)2017年的數(shù)據(jù)顯示，例如，新罕布什爾州的企業(yè)所得稅率為8.2%，伊利諾斯州為7.75%，紐約州為6.5%，印第安納州為6.25%，新墨西哥州為6.2%。所以，美國(guó)在聯(lián)邦層級(jí)對(duì)于企業(yè)所得稅率的降低，并不代表完全的降低稅負(fù)，因?yàn)檫€有州一層級(jí)的企業(yè)所得稅負(fù)擔(dān)存在。
2、個(gè)人所得稅保持稅率檔次7檔不變，除了第一層應(yīng)稅所得為0-9525美元的稅率仍為10%，沒有變化外，其他檔次的稅率均有所降低，其中最高個(gè)人稅率從39.6%降至37%。并且標(biāo)準(zhǔn)扣除額翻倍，提高了個(gè)人替代性最低限額稅（AMT）和遺產(chǎn)稅的起征點(diǎn)；大多數(shù)個(gè)人減稅政策將在8年后（2026年1月1日前）失效，而企業(yè)減稅是永久性的。
3、對(duì)于居民（包括自然人和企業(yè)）的境外所得，采用屬地原則，將境外利潤(rùn)的抵免法改為免稅法。即無論在境外交稅多少，回到境內(nèi)均不需再交。并且美國(guó)企業(yè)從持股10%以上的海外子公司獲得的股息免稅，同時(shí)大幅修訂國(guó)際稅制來避免企業(yè)向境外轉(zhuǎn)移利潤(rùn)、投資和工作崗位，這將刺激美國(guó)在國(guó)外的資本輸出。
4、廢除奧巴馬醫(yī)改中“不買保險(xiǎn)、就交罰金”的個(gè)人強(qiáng)制性條款，使富人不再為窮人的醫(yī)療買單；允許在北極國(guó)家野生動(dòng)物保護(hù)區(qū)開發(fā)石油和天然氣。
在特朗普看來，稅改法案生效后，美國(guó)家庭將獲得3.2萬億美元的減稅。預(yù)計(jì)將有4萬億美元的資本從海外回流。根據(jù)美國(guó)國(guó)會(huì)聯(lián)合稅收委員會(huì)報(bào)告，此次稅改會(huì)使聯(lián)邦收入在未來10年內(nèi)減少1.456萬億美元。
三、美國(guó)稅改的影響
（一）增加美國(guó)債務(wù)和預(yù)算赤字
美國(guó)此次減稅力度巨大，這是繼前美國(guó)總統(tǒng)里根在1986年簽署《稅制改革法案》后的新一輪的大規(guī)模減稅，但根據(jù)美國(guó)國(guó)會(huì)預(yù)算辦公室預(yù)測(cè)，美國(guó)直到2023年都會(huì)存在巨額赤字。受財(cái)政赤字制約，2018年美國(guó)在環(huán)保、教育、社保等公共民生福利領(lǐng)域支出均將有不同程度削減。
為了緩解赤字問題，政府在稅改法案中已經(jīng)制定了相應(yīng)措施。一是修改法案最初版本中取消企業(yè)與個(gè)人替代性最低限額稅（AMT）的決定，選擇保留個(gè)人AMT以保障財(cái)政收入；二是法案規(guī)定個(gè)人所得稅稅率僅為暫時(shí)性降低，未來存在通過回升個(gè)稅稅率以彌補(bǔ)財(cái)政赤字的空間；三是政府在法案中調(diào)整了部分原有稅收優(yōu)惠和正常扣除項(xiàng)目等內(nèi)容以將財(cái)政赤字維持在可控范圍內(nèi)；四是廢除奧巴馬醫(yī)改法案的強(qiáng)制投保規(guī)定，以此減少財(cái)政支出。此次稅改法案將對(duì)不同人群、階層、行業(yè)產(chǎn)生不同的效果，因此導(dǎo)致美國(guó)政府難以準(zhǔn)確預(yù)測(cè)稅改效應(yīng)，在如何籌措資金以應(yīng)對(duì)財(cái)政赤字方面，其考慮到一可以憑借信用向世界銀行借錢，二可以向中國(guó)或日本等國(guó)家借錢。但是，因此美國(guó)外溢的債務(wù)將會(huì)對(duì)全球的資金流動(dòng)產(chǎn)生影響。
（二）減稅利好富人階層，加劇貧富分化
美國(guó)企業(yè)所得稅稅率在本次稅改中雖降幅巨大，但由于取消部分稅前扣除優(yōu)惠、限制利息費(fèi)用扣除等，實(shí)際降幅遠(yuǎn)小于此；且對(duì)于原來適用15%稅率的企業(yè)而言，實(shí)際提高了稅率。此外，在本次稅改中，享受企業(yè)所得稅稅率下調(diào)的對(duì)象僅限C型公司，即所謂大型集團(tuán)公司、上市企業(yè)，受益面僅占全部企業(yè)的8%左右；而美國(guó)近3000萬戶的穿透實(shí)體，即個(gè)人獨(dú)資企業(yè)、合伙企業(yè)等不享受該政策，仍需繳納個(gè)稅。
對(duì)于個(gè)人所得稅，法案廢除了每人每年4050美元的年度扣除標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致減稅效果大打折扣，無疑會(huì)加重人口較多家庭的稅負(fù)；且每檔個(gè)人所得稅稅率雖有不同程度的下調(diào)，但由于每檔稅率的適用范圍均有調(diào)整，反而提高了一些個(gè)人的稅負(fù)，如應(yīng)稅所得在20萬美元以上的個(gè)人申報(bào)者適用稅率從原先33%提高至35%，應(yīng)稅所得為0-9525美元的納稅人個(gè)稅稅率仍為10%。此外各檔稅率在名義上都有所降低，但實(shí)際上真正獲益最多的是以特朗普家族為代表的富人階層。
稅改法案把遺產(chǎn)稅的起征點(diǎn)加倍，還增加個(gè)人替代性最低限額稅（AMT），同時(shí)廢除奧巴馬醫(yī)改中“不買保險(xiǎn)、就交罰金”的個(gè)人強(qiáng)制性條款。當(dāng)廢除了個(gè)人強(qiáng)制性條款，意味著以特朗普代表的富人階層不需要再為窮人的醫(yī)療買單。根據(jù)美國(guó)國(guó)會(huì)預(yù)算辦公室判斷，取消強(qiáng)制醫(yī)保稅將會(huì)導(dǎo)致超過1300萬人缺乏保險(xiǎn)，并推動(dòng)保費(fèi)平均上漲10%左右。
以上稅改法案的變化，主要有利于富人階層，很多人都還沒有達(dá)到享受更低稅率的標(biāo)準(zhǔn)。征稅不僅要考慮稅收的實(shí)際承擔(dān)者，還需考慮不同收入階層的結(jié)構(gòu)，雖然富人能夠貢獻(xiàn)最多稅款，但是靠富人繳納所有稅收是不可能的；相對(duì)來說窮人享受更多的公共服務(wù)，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的更多的稅收責(zé)任，但是卻沒有能力。因此，征稅要在以上兩者之間的找到平衡。特朗普此次推出的“讓所有人都受益”的稅改法案，實(shí)際上對(duì)富人的影響遠(yuǎn)大于其他階層，這將導(dǎo)致進(jìn)一步擴(kuò)大個(gè)人財(cái)富差距，不利于稅收公平。出現(xiàn)這種局面，實(shí)際上是美國(guó)政府財(cái)政支出的剛性和巨額財(cái)政赤字的壓力所致。
（三）變成避稅港灣以及造成國(guó)際不公平競(jìng)爭(zhēng)
美國(guó)作為全球最大的經(jīng)濟(jì)體以及全球資本市場(chǎng)的核心腹地，推出如此重大的稅改政策，必將對(duì)全球經(jīng)濟(jì)和資本市場(chǎng)造成深遠(yuǎn)影響。
目前對(duì)于居民（包括自然人和企業(yè)）的境外所得，各國(guó)主要采用兩種原則來避免雙重征稅。一是適用屬人原則，采用抵免法或扣除法消除雙重征稅，即居住國(guó)對(duì)本國(guó)居民的全球所得征稅，對(duì)其境外所得已繳納的外國(guó)稅收給予抵免，或者作為成本費(fèi)用扣除。二是適用屬地原則，采用免稅法消除雙重征稅，即居住國(guó)僅對(duì)來源于其境內(nèi)的所得征稅，對(duì)其居民來源于外國(guó)的所得，居住國(guó)免予征稅。美國(guó)政府在此次稅改中把屬人原則改為屬地原則，未來美國(guó)企業(yè)的海外利潤(rùn)將只需要在產(chǎn)生利潤(rùn)的國(guó)家交稅，而無需向美國(guó)政府交稅。
企業(yè)通常會(huì)選擇稅率更低的地區(qū)開辦企業(yè)，而美國(guó)21%的稅率使其具備較強(qiáng)的競(jìng)爭(zhēng)力，再加上海外匯回利潤(rùn)無需繳稅，這對(duì)跨國(guó)企業(yè)存在巨大的吸引力。屬地制度和21％的企業(yè)所得稅稅率，使美國(guó)成為一個(gè)十足的“避稅天堂”，極大地鼓勵(lì)美國(guó)跨國(guó)企業(yè)將國(guó)外收益匯回美國(guó)，同時(shí)減少這些企業(yè)將總部遷往海外的動(dòng)機(jī)，因其在本國(guó)就已經(jīng)能享受一個(gè)較低的稅率；同時(shí)，還將吸引國(guó)外資本增加在美國(guó)的投資，一方面從利潤(rùn)最大化角度來考慮，人們會(huì)選擇更低的稅率去投資房地產(chǎn)、股票，另一方面從競(jìng)爭(zhēng)力角度來考慮，當(dāng)產(chǎn)品面對(duì)市場(chǎng)尤其是以美國(guó)作為目標(biāo)市場(chǎng)時(shí)，在享受較低的運(yùn)輸成本的前提下，企業(yè)還能享受更低的稅收成本。因此，稅改法案能夠改善美國(guó)的制造業(yè)；且企業(yè)通過轉(zhuǎn)移定價(jià)的方式，將其他高稅區(qū)的利潤(rùn)轉(zhuǎn)移到美國(guó)，這種稅制優(yōu)勢(shì)會(huì)迫使其他國(guó)家也需要去考慮減稅。
早在稅改法案剛提出之時(shí)，德法兩國(guó)就紛紛發(fā)表聲明稱：“此舉將對(duì)本國(guó)企業(yè)造成嚴(yán)重沖擊，德、法無法接受特朗普這么大規(guī)模的減稅”。在特朗普減稅計(jì)劃正式得到立法通過并落地后，全球主要經(jīng)濟(jì)體都將不可避免地跟進(jìn)，有望形成一輪全球減稅浪潮。美國(guó)市場(chǎng)的稅負(fù)降低，如果其他國(guó)家不變，逐利的資本自然會(huì)選擇成本更低的市場(chǎng)進(jìn)行投資，其他國(guó)家就會(huì)面臨資本流失、投資下降以及就業(yè)壓力等問題。事實(shí)上，在特朗普推出稅改計(jì)劃后，一些國(guó)家已經(jīng)開始推出自己的減稅計(jì)劃來應(yīng)對(duì)。如英國(guó)首相發(fā)言人表示，本屆內(nèi)閣已宣稱到2020 年將企業(yè)稅率下調(diào)至17%；在印度，莫迪政府推出了針對(duì)個(gè)人和中小企業(yè)的減稅計(jì)劃和進(jìn)行稅種減并改革。
另外，美國(guó)稅改法案還可能沖擊國(guó)際稅收條約、世界貿(mào)易組織以及其他全球標(biāo)準(zhǔn)，造成國(guó)際間的不公平競(jìng)爭(zhēng)。
四、結(jié)論
美國(guó)此次推出的稅改法案，旨在擴(kuò)大美國(guó)就業(yè)，刺激投資以及促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，以重振美國(guó)制造業(yè)的雄風(fēng)；減稅將可能吸引美國(guó)海外資本回流，且美國(guó)過去稅率較高的行業(yè)將有較大獲益。然而，此次稅改法案對(duì)美國(guó)同樣存在著負(fù)面效應(yīng)。一是增加美國(guó)債務(wù)和預(yù)算赤字，美國(guó)外溢的債務(wù)將會(huì)對(duì)全球的資金流動(dòng)產(chǎn)生影響。二是稅改主要利好富人階層，將加劇貧富分化。特朗普政府提高遺產(chǎn)稅起征點(diǎn)以及增加個(gè)人替代性最低限額稅（AMT）等舉措僅使得高收入人群得到稅收減免，低收入人群的最低稅率反而有所上浮。長(zhǎng)期來看，稅改將進(jìn)一步加劇美國(guó)階層分化，侵蝕經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期穩(wěn)定增長(zhǎng)的基礎(chǔ)。三是美國(guó)將成為新的避稅天堂，造成國(guó)際不公平競(jìng)爭(zhēng)。美國(guó)的稅改計(jì)劃會(huì)給各國(guó)帶來一定的壓力，或?qū)⒁鹑蚋?jìng)爭(zhēng)性減稅，不僅會(huì)一定程度上削減美國(guó)稅改的正面效應(yīng)，還會(huì)引發(fā)國(guó)際的不公平競(jìng)爭(zhēng)。
備受矚目的美國(guó)減稅和就業(yè)法案已在兩院通過，預(yù)計(jì)很快會(huì)由美國(guó)總統(tǒng)特朗普簽署生效。參議院和眾議院共和黨人最后達(dá)成一致的法案內(nèi)容包括對(duì)于C-股份有限公司、個(gè)人以及稅賦流轉(zhuǎn)企業(yè)的減稅方案。以下是最終法案重要條款的總結(jié)以及新的法案與之前兩院通過的法案的區(qū)別。
《減稅及就業(yè)法》（Tax Cuts and Jobs Act）具體內(nèi)容：
企業(yè)所得稅率
最終法案：從2018年起，企業(yè)所得稅從35%下調(diào)至21%。
眾議院：2018年下調(diào)至20%。
參議院：2019年下調(diào)至20%。
個(gè)人所得稅率的上限
最終法案：對(duì)最高收入者的個(gè)人所得稅率從之前的39.6%的上限下調(diào)至37%。
眾議院：保持39.6%的個(gè)人所得稅率上限。
參議院：個(gè)人所得稅率下調(diào)至38.5%。
稅賦流轉(zhuǎn)企業(yè)的扣除額
最終法案：規(guī)定稅賦流轉(zhuǎn)企業(yè)可以扣除20%的賦稅流轉(zhuǎn)所得，享受減免的群體擴(kuò)大到信托和個(gè)體/一人獨(dú)資。然而，法案通過的最后時(shí)刻添加了針對(duì)應(yīng)征稅收入（已婚聯(lián)合報(bào)稅）超過31.5萬美元所有者逐漸減少扣除額的限制。
眾議院：稅賦流轉(zhuǎn)企業(yè)的稅率最高不超過25%，但是會(huì)計(jì)師和律師事務(wù)所這樣的服務(wù)機(jī)構(gòu)不在此范圍內(nèi)。并規(guī)定對(duì)于一些較少收入企業(yè)可適用9%的稅率。
參議院：規(guī)定23%的扣除額，但是限于應(yīng)納稅收入和已支付的薪酬。并在最后時(shí)刻修改了法案，允許應(yīng)納稅收入少于50萬美元（已婚聯(lián)合報(bào)稅）或25萬美元（單身或已婚分別報(bào)稅）的專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)所有人享受稅收扣除。
企業(yè)替代性最低稅
最終法案：廢除企業(yè)替代性最低稅。
眾議院：廢除企業(yè)替代性最低稅。
參議院：維持企業(yè)替代性最低稅。
個(gè)人強(qiáng)制參保奧巴馬醫(yī)保
最終法案：廢除該規(guī)定。
眾議院：不涉及。
參議院：通過將不購買醫(yī)療保險(xiǎn)的個(gè)人的稅收懲罰降至零間接廢除該規(guī)定。
房貸利息扣除額
最終法案：對(duì)于新購置的房屋限制在75萬美元的貸款（從100萬美元降至75萬）。
眾議院：限制在50萬美元的貸款。
參議院：不做修改。
個(gè)人州稅和地方稅扣除額
最終法案：將州和地方的個(gè)人所得稅、銷售稅和財(cái)產(chǎn)稅的整體扣除額限制在每年1萬美元。
眾議院：廢除除了財(cái)產(chǎn)稅之外的扣除額，扣除額限制在1萬美元。
參議院：廢除除了財(cái)產(chǎn)稅之外的扣除額，扣除額限制在1萬美元。
研發(fā)稅收抵免等
保留研發(fā)稅抵免和廉租房抵免，維持私營(yíng)活動(dòng)債券這種通常用于鼓勵(lì)廉租房和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的稅收優(yōu)惠地位。
關(guān)于離岸收入的稅率
在現(xiàn)行法律下，跨國(guó)公司海外所得可在他們回到美國(guó)或?qū)⒗麧?rùn)調(diào)回美國(guó)時(shí)再支付美國(guó)的所得稅。美國(guó)的遲延納稅條款以及其他國(guó)家的減稅政策使得美國(guó)企業(yè)把大量利潤(rùn)放置在海外。
眾議院上個(gè)月表決通過對(duì)預(yù)計(jì)超過3兆億美元的企業(yè)積累的離岸利潤(rùn)征稅，適用稅率為15.5%的現(xiàn)金稅和8%的的非流動(dòng)資產(chǎn)稅。參議院則在本月表決確定為14.5%的現(xiàn)金稅率和7.5%的非流動(dòng)資產(chǎn)稅率。
由于兩院共和黨領(lǐng)袖致力于通過妥協(xié)法案，包括對(duì)于高收入個(gè)人所得稅率的下降，以及恢復(fù)或提高一些個(gè)稅扣除和兒童稅收抵免等多項(xiàng)修改提高了稅收成本。因此，妥協(xié)法案增加了海外利潤(rùn)回美稅率。
短時(shí)預(yù)期
該法案還正在送往特朗普總統(tǒng)的辦公桌，但預(yù)計(jì)很快將得到簽署發(fā)布。即使該法案成為法律后，關(guān)于稅改的辯論也不會(huì)停歇。是否在2018年初頒布新的法律以修正該法案產(chǎn)生的問題正在引發(fā)熱議。
原文鏈接：https://www.bradley.com/insights ... -act-as-filed-today
來源：美國(guó)Bradley LLP
作者：PAUL A. KAVINOKY, BRUCE P. ELY, J. DAVID STEWART III, RYAN P. ROBICHAUX
翻譯：鄭方穎
校對(duì)：石佳
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