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標題: 張玄岳希明邵桂根：個人所得稅收入再分配效應的國際比較 [打印本頁]

作者: 李威03 時間: 2020-7-23 13:55
標題: 2020年度鄭州市城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險費開始征收啦
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個人所得稅收入再分配效應的國際比較
張玄岳希明邵桂根
國民收入分配問題同每個人息息相關，備受社會各界的關注。一國居民可支配收入差距的大小主要受收入初次分配和再分配政策的影響。蔡萌和岳希明（2016）研究發(fā)現(xiàn)，若不考慮稅收和轉(zhuǎn)移支付，發(fā)展中國家初次分配收入的平均基尼系數(shù)要小于發(fā)達國家；但是，若考慮社會保障和稅收（主要是累進的個人所得稅和財產(chǎn)稅）等再分配政策作用后，發(fā)展中國家可支配收入的平均基尼系數(shù)遠高于發(fā)達國家。個人所得稅是各國尤其是發(fā)達國家非常重視且經(jīng)常使用的收入再分配工具。中國的個人所得稅理論上具有收入再分配效應，但其效果如何，同發(fā)達國家、發(fā)展中國家相比，又存在哪些差距？本文將重點研究中國個人所得稅的收入再分配效應與其他國家之間的差距，探討各國收入再分配效應存在差距的原因，進而提出相關政策建議。
一、中國個人所得稅收入再分配效應測算
一般而言，累進稅能有效縮小收入分配差距。中國居民收入的主要來源為工資薪金、生產(chǎn)經(jīng)營和勞務報酬，其所適用的個人所得稅法定稅率是累進的，可以預見，中國的個人所得稅能有效縮小收入分配的差距。岳希明和徐靜（2012）測算了2011年中國個人所得稅的收入再分配效應指數(shù)，發(fā)現(xiàn)中國的個人所得稅具有縮小收入差距的再分配效應，但是效果并不顯著。Ma、Xu和Li（2015）指出，2005年以前，中國個人所得稅的累進性雖然較低，但是收入再分配功能較強；2006年個人所得稅改革后，其累進性有所提高，但平均有效稅率降低，收入再分配效應被削弱。岳希明等（2012）在研究2011年個人所得稅改革時也發(fā)現(xiàn)，稅改后，中國個人所得稅的收入再分配效應非但沒有增強，反而由于平均有效稅率的降低而有所減弱。
回顧中國個人所得稅的改革歷程可以發(fā)現(xiàn)，2006年、2008年以及2011年，中國個人所得稅的基本減除費用標準提高了三次，其中2011年在提高基本減除費用標準的基礎上，還降低最低稅率，擴大低稅率的級距?？陀^評價以往個人所得稅改革的收入再分配效應，提出改進的政策建議，對指導今后的個人所得稅改革，具有重要意義。
本文借鑒Kakwani（1977）使用的RE（Redistributim-Effect）指數(shù)（收入再分配效應指數(shù)），對我國個人所得稅收入再分配效應的大小進行測算，具體公式如下：

其中，

為稅后收入集中率（按稅前收入排序）；t為平均有效稅率，表示年度內(nèi)個人所得稅總收入與稅前總收入的比值；P指數(shù)由Kakwani（1977）提出，表示稅制的累進性，等于稅收集中率（按稅前收入排序計算）減去稅前收入基尼系數(shù)。若P指數(shù)為正，則表明稅收為累進稅；若P指數(shù)為負，則表明稅收為累退稅；若P指數(shù)為0，則表明稅收為比例稅。

按上述方法，本文使用中國家庭收入調(diào)查2013年的住戶調(diào)查數(shù)據(jù)（CHIP2013）對中國個人所得稅的收入再分配效應進行模擬測算，并按照Kakwani（1984）的分解方法進行分解。測算結(jié)果如表1所示。
通過測算得知，根據(jù)2013年的調(diào)查數(shù)據(jù)，中國居民個人所得稅稅前收入的基尼系數(shù)為0.4461，稅后收入的基尼系數(shù)為0.4422，無論稅前還是稅后，居民收入的基尼系數(shù)都很高，收入差距問題非常突出。個人所得稅的RE指數(shù)為0.0039，僅為稅前收入基尼系數(shù)的0.87%。個人所得稅的橫向公平效應為-0.0001，表明居民的收入排序因為征稅而被改變了。原因在于，分類課征的個人所得稅稅制，可能會使得具有同等收入的納稅人因收入來源的不同，面臨不同的稅率結(jié)構和稅負，橫向公平原則遭到破壞。但是從絕對數(shù)來看，橫向公平效應比較微弱。個人所得稅的縱向公平效應為0.0040，P指數(shù)為0.4046，平均有效稅率為0.98%。不難看出，中國個人所得稅具有縮小收入差距的再分配效應，但效果較為微弱，個人所得稅的平均有效稅率很低。
2018年個人所得稅綜合與分類改革前，中國的個人所得稅對不同所得項目進行分類課征，收入來源豐富的高收入者可以通過劃整為零、變更納稅項目規(guī)避稅負。另外，中國城鎮(zhèn)居民2011年人均工資為41799元（數(shù)據(jù)來源于《中國統(tǒng)計年鑒2012》），工資薪金所得稅基本減除費用標準為42000元（每月3500元），基本減除費用標準高于城鎮(zhèn)人均工資水平，這使得很大一部分人不在個人所得稅的納稅范圍；工資薪金最高邊際稅率45%適用的年收入水平為1002000元，是城鎮(zhèn)人均工資的65倍多，而年收入能夠達到這一水平的人數(shù)極少，因而這一稅率很難發(fā)揮調(diào)節(jié)收入分配的作用。但是，隨著居民收入水平的提高，稅制因素的影響逐漸變化，以2014年為例，城鎮(zhèn)人均工資為51483元，城鎮(zhèn)人均工資已高于基本減除費用標準，而適用最高邊際稅率的收入水平也降至城鎮(zhèn)人均工資的19.5倍。
此外，由于高收入群體的收入難以監(jiān)管、非貨幣性福利難以課稅等問題，使得高收入群體的稅收征管成為一個突出的難題，高收入群體稅源流失也是個人所得稅的收入水平和平均有效稅率難以增加的重要原因。
二、個人所得稅收入再分配效應的國際分析
經(jīng)濟的持續(xù)增長會提高居民收入水平，但并不會自然而然地帶來收入差距的縮小。很多發(fā)展中國家的經(jīng)濟增長速度很高，人均收入水平的增長速度也相對較快，但是收入差距問題卻越來越突出。原因在于，發(fā)展中國家多采用效率優(yōu)先的發(fā)展策略，社會保障和稅收制度的發(fā)展通常滯后于經(jīng)濟發(fā)展。以稅收為例，發(fā)展中國家多以累退的間接稅為主體稅種，不利于收入差距的縮??；個人所得稅在征收過程中存在征管能力不足、富人群體的阻撓以及腐敗等問題，導致稅收流失，累進性和實際有效稅率偏低，能夠發(fā)揮的收入再分配效應很有限。此外，發(fā)展中國家個人所得稅通常具有比較高的免征額和各種稅收減免、優(yōu)惠政策，也大大降低了個人所得稅的平均有效稅率和收入再分配效應。

表2根據(jù)相關文獻資料，整理了部分拉美國家個人所得稅的RE指數(shù)及其分解情況。可以看出，拉美國家個人所得稅的收入再分配效應（RE指數(shù)）都比較低，且彼此之間存在較大的差距。一半以上國家的RE都大于中國，個人所得稅的平均有效稅率都遠高于中國，最低的也是中國的兩倍。從RE指數(shù)的分解項來看，大部分拉美國家個人所得稅的累進性（P指數(shù)）并不高，除智利外，其他國家個人所得稅的P指數(shù)都低于中國。顯然，中國的個人所得稅雖然具有很高的累進性，但平均有效稅率卻非常低，低于大部分發(fā)展中國家，最終導致個人所得稅的收入再分配效應也低于這些國家。
由于國情的限制，發(fā)展中國家多采用分類征收的個人所得稅制度。一方面，可能會改變居民的收入排序，破壞稅收的橫向公平原則；另一方面，又為收入來源相對豐富的高收入者提供避稅空間，導致稅收流失，從而削弱稅收的收入再分配作用。因此，巴西、墨西哥等國家已將稅制改革為綜合與分類相結(jié)合的征稅模式。拉美國家個人所得稅的基本減除費用標準較高，巴西、洪都拉斯和危地馬拉的減除標準分別約為人均收入的3倍、6倍和10倍。過高的基本減除費用標準在縮減實際繳納個人所得稅群體規(guī)模的同時，還會降低納稅人的邊際稅率，從而降低實際能夠征得的個人所得稅收入和平均有效稅率。拉美國家個人所得稅最高邊際稅率的適用對象往往是收入水平畸高的人，例如，危地馬拉個人所得稅最高邊際稅率適用對象的收入水平為人均收入的32倍，但收入極高群體的人數(shù)極少，因而最高邊際稅率雖然看似很高，能夠征得的稅收卻很少（江時學，2005）。發(fā)展中國家往往會面臨高收入群體的稅收征管難題，拉美國家亦不例外。有研究表明，巴西、智利的個人所得稅逃稅率超過50%，過多的稅收優(yōu)惠、地下經(jīng)濟、腐敗和監(jiān)管等問題造成了拉美國家大量的稅收流失（孫靜，2009），這顯然都會導致拉美國家個人所得稅平均有效稅率降低。

Verbist和Figari（2013）計算了歐洲15個發(fā)達國家1998年和2008年個人所得稅的RE指數(shù)及其Kakwani分解項，表3根據(jù)Verbist和Figari的研究，計算了這些國家個人所得稅的平均有效稅率、P指數(shù)和縱向公平效應的大小。從中可以看出：發(fā)達國家的個人所得稅多數(shù)具有適當累進性和較高平均有效稅率；無論是從1998年還是2008年的數(shù)據(jù)來看，同發(fā)展中國家個人所得稅的收入再分配效應相比，15個國家的個人所得稅在降低收入差距方面效果顯著；進一步對比RE指數(shù)的分解項可以發(fā)現(xiàn)，15個國家與發(fā)展中國家之間的差異主要表現(xiàn)在平均有效稅率的差距上。
發(fā)達國家的個人所得稅大多采用綜合與分類相結(jié)合的稅制模式（雖然公認綜合所得稅制度最為合理，最能發(fā)揮個人所得稅的收入分配作用，但是到目前為止，基本上很少有國家的個人所得稅制度完全滿足綜合所得稅制度的理論條件），與發(fā)展中國家的分類課征模式相比，更有利于增加個人所得稅的稅收收入，提高平均有效稅率。發(fā)達國家在進行扣除額的設定時通常會將家庭、年齡等具體因素考慮在內(nèi)，且基本減除費用標準一般不會超過人均收入水平，如2014年美國、法國和英國的基本減除費用標準占人均收入的比重分別為17.43%、18.03%和35.25%。
在基本扣除之外，多數(shù)發(fā)達國家設置了多種類型的專項扣除，通常是符合一定條件的特定人群可以享受，相較于高收入人群來說，低收入群體從中得到的受益比較多，從而能在一定程度上對收入分配帶來正面影響。相比基本費用扣除，針對低收入者的專項扣除可以在降低低收入者稅收負擔的同時，維持高收入者的高稅收負擔，從而更容易征得較多的稅收收入，提高平均有效稅率。
另外，發(fā)達國家適用最高邊際稅率的收入水平基本都在年人均收入的10倍左右，相較于發(fā)展中國家更加合理。結(jié)合發(fā)展中國家的數(shù)據(jù)可以發(fā)現(xiàn)，中國個人所得稅稅制的累進性，無論是同發(fā)展中國家相比，還是同發(fā)達國家相比，都屬于很高的水平，但平均有效稅率卻處于較低水平。平均有效稅率已經(jīng)成為限制中國個人所得稅收入再分配效應的主要因素。2018年中國個人所得稅綜合與分類改革前，高于城鎮(zhèn)居民平均工資的基本減除費用標準、分項課征的征稅方式、邊際稅率適用收入水平過高等稅制因素，以及發(fā)展中國家共有的高收入者稅收征管問題，導致了中國個人所得稅平均有效稅率偏低。
三、個人所得稅收入份額的國際比較

在經(jīng)濟發(fā)展水平一定的情況下，平均有效稅率越高，個人所得稅的相對收入（個人所得稅收入占稅收總收入或GDP的比重）也越高，個人所得稅收入再分配效應也越強。本文根據(jù)相關資料整理了OECD、拉美、非洲2003年至2016年個人所得稅收入占GDP份額的均值，以及中國和部分拉美國家的相應數(shù)據(jù)（見表4）。發(fā)達國家（以OECD成員國為代表）個人所得稅收入占GDP比重的均值要遠高于發(fā)展中國家（以拉美、非洲國家為代表）的均值，且近十幾年來，雖然略有波動，但基本維持在一個穩(wěn)定的水平。發(fā)展中國家個人所得稅收入占GDP的比重雖然遠比不上發(fā)達國家，但是保持了增長的趨勢。中國個人所得稅收入占GDP的比重不僅遠低于發(fā)達國家的均值，也不及發(fā)展中國家的平均水平。個人所得稅收入占GDP的比重同樣反映出了發(fā)達國家和發(fā)展中國家個人所得稅收入再分配效應之間的巨大差距。然而，雖然發(fā)展中國家個人所得稅收入再分配效應遠不及發(fā)達國家，但近十幾年來有增強的趨勢。

發(fā)達國家的個人所得稅通常具有比較高的平均有效稅率，在縮小收入差距方面可以發(fā)揮比較大的作用。發(fā)展中國家則不然，個人所得稅的平均有效稅率遠低于發(fā)達國家，調(diào)節(jié)收入分配的力度也要微弱得多。北京師范大學中國收入再分配研究院2017年的報告指出：2015年美國的個人所得稅收入占稅收總收入的比重為40.8%，英國為27.9%，法國為18.9%，OECD成員國平均為24%；雖然中國個人所得稅收入占稅收總收入的比重近年有所提升，但是無論與新興經(jīng)濟體還是轉(zhuǎn)型經(jīng)濟體比較，都處于極低的個人所得稅占比與很高的基尼系數(shù)兩個極端。表5根據(jù)相關數(shù)據(jù)資料整理了1993年以來部分國家個人所得稅收入占稅收總收入比重的變化情況，同表4反映的情況基本一致。值得注意的是，中國個人所得稅收入占稅收總收入的比重在2006年至2010年和2012年期間有非常明顯的下降趨勢。這是由于2006年至2010年期間以及2011年，中國的個人所得稅進行了幾次費用扣除標準的調(diào)整以及稅率結(jié)構的改變，降低了個人所得稅的平均有效稅率，也降低了個人所得稅的收入份額。
四、結(jié)論
通過前文的分析可以看出，累進性和平均有效稅率是個人所得稅收入再分配效應的決定性因素。發(fā)展中國家和發(fā)達國家個人所得稅累進性的差距并不大，收入再分配效應之間存在巨大差距的主要原因在于發(fā)展中國家個人所得稅的平均有效稅率普遍比發(fā)達國家低。中國個人所得稅稅制的累進性無論是同發(fā)達國家還是同發(fā)展中國家相比都很高，但平均有效稅率屬于比較低的水平，導致中國個人所得稅的收入再分配效應較弱。
2018年以來，中國新一輪的個人所得稅改革從多個方面對稅制進行了完善，包括對工資薪金所得、勞務報酬所得、稿酬所得和特許權使用費實行綜合課稅以及針對一些個人避稅行為賦予稅務機關按照合理方法進行納稅調(diào)整的權利等。與此同時，通過實施綜合與分類相結(jié)合的個人所得稅改革，雖然短期減少了稅收收入，但健全了稅收共治、制定了配套征管制度、建立了自然人稅收征管信息系統(tǒng)（ITS），有效提升了對自然人的稅收征管能力。這些改革舉措都將有助于提高中國個人所得稅的平均有效稅率和收入再分配效應。下一步，要繼續(xù)強化中國個人所得稅的收入再分配效應，可從優(yōu)化完善稅制、加強稅收征管和推動社會共治三個方面入手，提高平均有效稅率。
一是優(yōu)化完善稅制。兼顧個人所得稅調(diào)節(jié)收入分配職能和組織收入職能，提高個人所得稅的平均有效稅率，在提高個人所得稅收入占稅收總收入比重的同時，增強個人所得稅的收入再分配效應。未來的個人所得稅可將更多的收入項目納入綜合課征的范疇，如將勞動性經(jīng)營所得納入綜合所得稅目，并進一步合理完善和科學優(yōu)化綜合所得稅率水平、級距，降低基本減除費用標準提高頻率。加快完善資本利得稅目，考慮投資盈虧因素，合理確定稅基、稅率和級距，增強對個人財產(chǎn)性所得的調(diào)節(jié)力度。嚴格規(guī)范各地制定的區(qū)域性財稅優(yōu)惠政策，堅決清理各地超越法定權限自行制定的個人所得稅優(yōu)惠政策。
二是加強稅收征管?？茖W的個人所得稅制需要堅強有力的征管來保障實施。未來，可通過修訂《稅收征收管理法》，明確稅務機關獲取自然人涉稅信息、開展自然人稅務檢查、對自然人稅收保全和稅收強制等權力，為稅務機關高效征管提供法律保障。建設全國自然人一戶式歸集的稅收信息庫，利用稅收大數(shù)據(jù)開展申報信息審核、識別稅收風險疑點，提升征管效率。個人所得稅要實行查賬征收，嚴格限制個人所得稅核定征收范圍，對確需要核定的自然人要參照美國最低替代稅（AMT），從高確定核定征收率。特別要針對高收入高凈值人群具有較強的避稅意愿和較多的避稅資源，借鑒OECD等發(fā)達國家經(jīng)驗和做法，建立專門的機制，組建專門工作團隊，加強對高收入行業(yè)和高凈值高收入人群的監(jiān)控，防范稅收流失。
三是推動社會共治。加強稅收征管、提高個人所得稅的平均有效稅率需要全社會共同參與、協(xié)同配合?？煽紤]從以下三個維度推進：建立完善個人納稅信用管理，實施聯(lián)合激勵或聯(lián)合懲戒，提高違法成本，引導形成依法納稅、自覺納稅的社會共識和個人自覺；落實地方協(xié)稅護稅責任，防止亂開稅收優(yōu)惠口子；加強部門信息共享，進一步做好銀行、金融監(jiān)管、公安等部門的涉稅信息聯(lián)網(wǎng)工作。
END
作者單位：中國人民大學財政金融學院 / 國家稅務總局辦公廳
（本文刊載于《國際稅收》2020年第7期）
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